“AÑO DEL BICENTENARIO DEL PERÚ: 200 AÑOS DE INDEPENDENCIA”
Domingo  13 de junio  de 2021
POLÍTICA NACIONAL
DE EMPLEO
DECENTE
DECRETO SUPREMO Nº 013-2021-TR
SEPARATA ESPECIAL
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NORMAS LEGALES
El Peruano
Domingo 13 de junio de 2021 /
DECRETO SUPREMO Nº 013-2021-TR
DECRETO SUPREMO QUE APRUEBA LA POLÍTICA NACIONAL DE EMPLEO DECENTE
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA
CONSIDERANDO:
Que, los incisos 2, 15 y el literal b) del inciso 24 del artículo 2 de la Constitución Política del Perú establecen que toda
persona tiene derecho a  la igualdad ante la Ley,  a trabajar libremente con sujeción  a ley, a la libertad  y a la seguridad
personal, encontrándose prohibida la esclavitud, servidumbre y la trata de seres humanos en cualquiera de sus  formas.
Asimismo, en sus artículos 22 al 29 señala que el trabajo es un deber y un derecho, que el Estado promueve condiciones
para el progreso social  y económico, en especial mediante  políticas de fomento del empleo productivo  y de educación
para el  trabajo; así  como que  ninguna relación  laboral puede  limitar el  ejercicio de  los derechos constitucionales,  ni
desconocer  o rebajar  la dignidad  del  trabajador y  que el  trabajador  tiene derecho  a una  remuneración  equitativa y
su?ciente, que procure, para él y su familia, bienestar material y espiritual;
Que, el  numeral 1 del  artículo 4 de  la Ley N°  29158, Ley Orgánica  del Poder Ejecutivo,  establece, entre otras,  la
competencia exclusiva del Poder Ejecutivo para diseñar y supervisar políticas nacionales y sectoriales, las cuales son de
cumplimiento obligatorio por todas las entidades del Estado en todos los niveles de gobierno. Además, esta norma señala
que las políticas nacionales conforman la política general de gobierno y de?nen los objetivos prioritarios, los lineamientos,
los contenidos principales de las políticas públicas, los estándares nacionales de cumplimiento y la provisión de servicios
que deben ser alcanzados y supervisados para asegurar el normal desarrollo de las actividades públicas y privadas;
Que, de acuerdo con el numeral 5.1 del artículo 5 de la Ley N° 29381, Ley de Organización y Funciones del Ministerio
de Trabajo  y  Promoción del  Empleo,  este Ministerio  es el  organismo  rector en  materia de  trabajo  y promoción  del
empleo y ejerce competencia exclusiva y excluyente respecto de otros niveles de gobierno para formular, planear, dirigir,
coordinar, ejecutar, supervisar y evaluar las políticas nacionales y sectoriales en las siguientes materias: sociolaborales,
derechos fundamentales  en el  ámbito laboral,  seguridad y  salud en el  trabajo, difusión  de normatividad,  información
laboral e información del mercado de trabajo, relaciones de  trabajo, seguridad social, inspección del trabajo, promoción
del empleo, intermediación laboral, formación profesional y capacitación para el trabajo, normalización y certi?cación de
competencias laborales, autoempleo, reconversión laboral y migración laboral;
Que, mediante el Decreto Supremo N° 029-2018-PCM, Aprueba Reglamento que regula las Políticas Nacionales, se
regulan las políticas nacionales de competencia exclusiva  del Poder Ejecutivo y se establecen las normas que rigen  su
rectoría, en el marco de la Ley Nº 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo;
Que, el  Decreto Supremo  N°  056-2018-PCM, Decreto  Supremo que  aprueba la  Política General  de Gobierno  al
2021,
incluye los ejes  y lineamientos prioritarios  de gobierno al 2021  y se desarrolla  sobre 5 ejes, que  se encuentran
interrelacionados y que guardan consistencia con el marco de políticas y planes del país, los cuales, a su vez, comprenden
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lineamientos prioritarios. Así, en el Eje 3 “Crecimiento económico equitativo, competitivo y sostenible” se encuentra el
Lineamiento 3.6 “Fomentar la generación de empleo formal y de calidad, con énfasis en los jóvenes”;
Que, mediante  el artículo  4  de la  Resolución Ministerial  Nº 290-2019-TR,  se encargó  a la  Dirección General  de
Promoción del Empleo del Viceministerio de Promoción del Empleo  y Capacitación Laboral la formulación de la Política
Nacional del Empleo Decente y, con  Resolución Ministerial Nº 060-2020-TR, se creó el Grupo de  Trabajo Multisectorial
de Naturaleza Temporal, encargado de la formulación de la mencionada política nacional, conformado por el Ministerio de
Trabajo y Promoción del Empleo, quien lo preside; el Ministerio de la Producción; el Ministerio de Economía y Finanzas;
el Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego; el Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables; el Ministerio de Desarrollo
e Inclusión Social, el Ministerio de Comercio Exterior y Turismo; y el Ministerio de Educación;
Que,  en ese  contexto  se ha  formulado  la  Política Nacional  de  Empleo  Decente, la  cual  promoverá las  condiciones
institucionales, económicas y sociales necesarias para enfrentar  el problema público del dé?cit de empleo decente, y de  este
modo garantizar que la población económicamente activa ocupada acceda a un trabajo decente y productivo; asimismo, cuenta
con seis objetivos prioritarios:  i) Incrementar las competencias laborales de  la población en edad de  trabajar; ii) Fortalecer la
vinculación entre la oferta y la demanda laboral; iii) Incrementar la generación de empleo formal en las unidades productivas; iv)
Ampliar el acceso a la protección social, derechos y bene?cios sociales de las y los trabajadores; v) Incrementar la igualdad en el
empleo de la fuerza laboral potencial; y vi) Generar un entorno social e institucional adecuado en el país;
Que, en virtud  de la integración de  la Política Nacional  de Formalización Laboral a  la Política Nacional de  Empleo
Decente, se emitió  la Resolución Ministerial Nº 089-2021-TR,  mediante la cual se  modi?caron los artículos 1 y  2 de la
Resolución Ministerial Nº 290-2019-TR, retirándose de la lista sectorial de políticas nacionales bajo rectoría o conducción
del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo a la “Estrategia Sectorial para la Formalización Laboral 2018-2021”, y
se dejó sin efecto el  encargo de la actualización de la referida  Estrategia, conferido a la Dirección General de  Políticas
para la Promoción de la Formalización Laboral e Inspección del Trabajo del Viceministerio de Trabajo;
Que,  de acuerdo  con el  artículo  10 del  Reglamento  que regula  las Políticas  Nacionales,  aprobado por  Decreto
Supremo Nº 029-2018-PCM, las políticas nacionales, previa opinión del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico –
CEPLAN, se aprueban por decreto  supremo con el voto aprobatorio del Consejo de  Ministros y el refrendo del Ministro
titular del sector o sectores  competentes, por ello la Política Nacional de Empleo  Decente fue remitida, previamente, al
Centro Nacional de Planeamiento Estratégico–CEPLAN, el  cual, mediante O?cios N° D000319-2021-CEPLAN-DNCP y
N° D000350-2021-CEPLAN-DNCP, remitió los Informes Técnicos N° D000007-2021-CEPLAN-DNCPPN  y N° D000011-
2021-CEPLAN-DNCPPN,
respectivamente, expresando opinión técnica favorable sobre la referida política;
De conformidad  con lo  dispuesto en  los numerales 3  y 8  del artículo  118 de  la Constitución  Política del Perú;  la
Ley N° 29158,  Ley Orgánica del Poder Ejecutivo;  la Ley Nº 29381, Ley  de Organización y Funciones del  Ministerio de
Trabajo y Promoción del Empleo; el Decreto Supremo N° 029-2018-PCM, Aprueba Reglamento que regula las Políticas
Nacionales; y el Texto Integrado del Reglamento de Organización y Funciones del Ministerio de Trabajo y Promoción del
Empleo, aprobado por Resolución Ministerial N° 308-2019-TR;
Con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros
DECRETA:
Artículo 1. Aprobación de la Política Nacional de Empleo Decente
Apruébase la Política Nacional de Empleo Decente, la cual, como Anexo, forma parte integrante del presente Decreto
Supremo.
Artículo 2. Ámbito de Aplicación
La Política Nacional de Empleo Decente es de cumplimiento obligatorio para todas las entidades de la Administración
Pública, en todos los niveles de gobierno, en el marco de sus competencias, y para  el sector privado y la sociedad civil,
en cuanto les sea aplicable.
El Peruano / Domingo 13 de junio de 2021
NORMAS LEGALES
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Artículo 3. Conducción de la Política Nacional de Empleo Decente
3.1
La conducción de  la Política Nacional  de Empleo Decente está  a cargo del  Ministerio de Trabajo y  Promoción
del Empleo,  que tiene facultades  de coordinación,  articulación intersectorial, seguimiento  y evaluación respecto  a las
entidades públicas del ámbito nacional y regional con responsabilidad en la prestación de los servicios comprendidos en
la Política Nacional de Empleo Decente.
3.2
La responsabilidad  de la conducción  de la Política  Nacional de  Empleo Decente está  a cargo de  la Dirección
General de Promoción del Empleo del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo.
Artículo 4. Implementación y ejecución de la Política Nacional de Empleo Decente
4.1
La Política Nacional  de Empleo Decente  se implementa a  través del Plan Estratégico  Sectorial Multianual, del
Plan Estratégico Institucional  y del Plan Operativo  Institucional de las entidades  involucradas, según corresponda;  así
como a través  de los Planes de Desarrollo  Regional Concertado de los Gobiernos  Regionales, en coordinación con  el
Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo.
4.2
Las actividades operativas y medidas establecidas en la Política Nacional de Empleo Decente se implementan en
el marco de las competencias y responsabilidades que correspondan a las entidades involucradas.
Artículo 5. Seguimiento y evaluación
5.1.
El Ministerio de  Trabajo y Promoción del  Empleo, a través de la  Dirección General de Promoción  del Empleo,
tiene a  su  cargo el  seguimiento y  evaluación  de la  Política Nacional  de Empleo  Decente,  en concordancia  con las
directivas del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico–CEPLAN.
5.2.
El Ministerio de  Trabajo y Promoción del  Empleo realiza el seguimiento y  evaluación de la implementación  de
la Política  Nacional de  Empleo Decente;  para lo cual,  las entidades  de la Administración  Pública que  se encuentran
bajo el  ámbito de aplicación de  la presente norma  le remiten la  información correspondiente. El  Ministerio de Trabajo
y Promoción  del Empleo  es  responsable de  remitir los  reportes de  seguimiento y  evaluación al  Centro Nacional  de
Planeamiento Estratégico–CEPLAN.
Artículo 6. Financiamiento
La implementación de la Política Nacional de Empleo Decente  se ?nancia con cargo al Presupuesto Institucional de
las entidades involucradas, sin demandar recursos adicionales al Tesoro Público.
Artículo 7. Publicación
Dispóngase la  publicación del presente  Decreto Supremo y  de su Anexo en  el diario o?cial  El Peruano; así  como
en los portales  institucionales de la Presidencia del  Consejo de Ministros (www.gob.pe/pcm), del  Ministerio de Trabajo
y Promoción  del Empleo (www.gob.pe/mtpe), del  Ministerio de la  Producción (www.gob.pe/produce), del  Ministerio de
Desarrollo Agrario y Riego (www.gob.pe/midagri), del Ministerio de Comercio Exterior y Turismo (www.gob.pe/mincetur),
del Ministerio de Economía y Finanzas (www.gob.pe/mef), del Ministerio de la Mujer y Poblaciones y Vulnerables (www.
gob.pe/mimp), del Ministerio  de Desarrollo e Inclusión  Social (www.gob.pe/midis) y  del Ministerio de Educación  (www.
gob.pe/minedu), el mismo día de su publicación en el diario o?cial.
Artículo 8. Vigencia de la Política Nacional de Empleo Decente
La Política Nacional de Empleo Decente tiene vigencia hasta el 31 de diciembre de 2030.
Artículo 9. Refrendo
El presente  Decreto Supremo  es refrendado por  el Presidente  del Consejo de  Ministros, el  Ministro de  Trabajo y
Promoción del  Empleo, el  Ministro de  Economía  y Finanzas,  el Ministro  de la  Producción, la  Ministra de  la Mujer  y
Poblaciones Vulnerables, el Ministro de Educación, la Ministra de Comercio Exterior y Turismo, el Ministro de Desarrollo
Agrario y Riego, y la Ministra de Desarrollo e Inclusión Social.
Dado en la Casa de Gobierno, en Lima, a los diez días del mes de junio del año dos mil veintiuno.
FRANCISCO RAFAEL SAGASTI HOCHHAUSLER
Presidente de la República
VIOLETA BERMÚDEZ VALDIVIA
Presidenta del Consejo de Ministros
FEDERICO TENORIO CALDERÓN
Ministro de Desarrollo Agrario y Riego
CLAUDIACORNEJO MOHME
Ministra de Comercio Exterior y Turismo
SILVANA VARGAS WINSTANLEY
Ministra de Desarrollo e Inclusión Social
WALDO MENDOZABELLIDO
Ministro de Economía y Finanzas
RICARDO DAVID CUENCA PAREJA
Ministro de Educación
SILVIA LOLI ESPINOZA
Ministra de la Mujer y Poblaciones Vulnerables
JOSÉ LUIS CHICOMA LUCAR
Ministro de la Producción
JAVIER EDUARDO PALACIOS GALLEGOS
Ministro de Trabajo y Promoción del Empleo
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NORMAS LEGALES
El Peruano
Domingo 13 de junio de 2021 /
Política Nacional de Empleo Decente
CONTENIDO
1.
2.
3.
INTRODUCCIÓN
RESUMEN EJECUTIVO
BASE LEGAL
3.1.
3.2.
Normas nacionales
Normas e instrumentos internacionales
4.
DIAGNÓSTICO
4.1
4.2
4.3
Enunciación del problema público: “Elevado dé? cit de empleo decente”
Situación actual del problema público
Causas del elevado dé? cit de empleo decente
4.3.1 Bajo capital humano de la fuerza laboral que afecta sus competencias para el trabajo
4.3.2 Débil vinculación entre oferta y demanda laboral
4.3.3 Empleo principalmente generado en unidades productivas de baja productividad
4.3.4 Limitaciones en el diseño y la aplicación de la regulación laboral y de la protección social para las
y los trabajadores
4.3.5 Desigualdad en oportunidades de empleo
4.3.6 Entorno social e institucional que no favorece el crecimiento empresarial formal
4.4
Efectos del problema público
4.4.1. Vulnerabilidad a la pobreza
4.4.2. Desigualdad, exclusión y con
? icto social
4.5
4.6
Situación futura deseada
Selección de la alternativa de solución
5.
OBJETIVOS PRIORITARIOS
5.1.
Políticas relacionadas
6.
7.
LINEAMIENTOS
SERVICIOS
7.1.
7.2.
7.3.
Matriz de servicios
Fichas técnicas de los indicadores de los servicios
Actividades operativas
8.
SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN
8.1.
8.2.
Seguimiento
Evaluación
8.2.1. Evaluación de diseño
8.2.2. Evaluación de implementación
8.2.3. Evaluación de resultados
9.
10.
11.
GLOSARIO
ACRÓNIMOS
ANEXOS
ANEXO 01: METODOLOGÍA PARA LA META DE POLÍTICA
ANEXO 02: ANÁLISIS DE TENDENCIAS
ANEXO 03: ANÁLISIS DE ESCENARIOS CONTEXTUALES
ANEXO 04: CRITERIOS PARA LA EVALUACIÓN DE ALTERNATIVAS DE SOLUCIÓN
ANEXO 05: MATRIZ DE EVALUACIÓN DE ALTERNATIVAS DE SOLUCIÓN
ANEXO 06: MATRIZ DE ANÁLISIS DE LA EFECTIVIDAD DE LAS ALTERNATIVAS
ANEXO 07: FICHAS TÉCNICAS DE INDICADORES DE LOS OBJETIVOS PRIORITARIOS
ANEXO 08: POLÍTICAS RELACIONADAS
ANEXO 09: ACTIVIDADES OPERATIVAS PARA PROVEER LOS SERVICIOS
ANEXO 10: METODOLOGÍA
ANEXO 11: MATRIZ DE CONSISTENCIA
12.
BIBLIOGRAFÍA
El Peruano / Domingo 13 de junio de 2021
NORMAS LEGALES
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1.
INTRODUCCIÓN
De acuerdo con la  Organización Internacional de Trabajo (OIT), el  trabajo decente es el aquel  que garantiza una serie
de condiciones  relacionadas con el  cumplimiento de los derechos  laborales fundamentales; el  acceso a ingreso  justo
y proporcional  al esfuerzo realizado; a  trabajar sin ningún  tipo de discriminación,  principalmente de género;  así como
el disfrute de jornadas laborales reguladas  y descanso periódico, seguridad ocupacional, acceso a la protección  social,
y  al diálogo  social tripartito.  Con  esta de?nición,  solo  1 de  10 trabajadores  peruanos  están en  un  empleo decente
actualmente. Con sólo  contrato y un ingreso  mayor a RMV, menos  de la tercera parte de  la PEA tiene un empleo  con
estas características.  Las consecuencias se  observan en  el número de  hogares vulnerables  a la pobreza  (Herrera &
Cozzubo, 2016)  y  el crecimiento  que aumenta  la desigualdad  entre los  ciudadanos. Asimismo,  la noción  de trabajo
decente supone la existencia de oportunidades para todas y todos quienes pueden trabajar y buscan trabajo.
Debido a que es un  problema de interés público, prioritario y que  otro instrumento de gestión no lo está  abordando, se
propone la presente Política Nacional de Empleo Decente (PED). En ese sentido, a través de la PED el Estado peruano
promoverá las  condiciones institucionales, económicas  y sociales necesarias  para garantizar que  mujeres y  hombres
en su diversidad  que conforman la  PEA ocupada que no cuenta  con un contrato legal  de trabajo, ingresos  superiores
a la remuneración mínima vital, acceso a  los sistemas de protección y seguridad social, y una jornada de  trabajo de 48
horas semanales, puedan acceder en igualdad de condiciones y libres de cualquier  discriminación a un trabajo decente
y productivo. Además, se incluye a aquellas personas que no cuentan con un empleo, ya sea que lo busque activamente
(desempleado abierto) o lo buscó antes y continúa con el deseo de conseguirlo (desempleo oculto).
Sin  embargo, las  diversas  causas de  este problema  con  múltiples orígenes  y  diversidades requieren  una  atención
integral y multisistémica e interseccional, a partir de diversos enfoques, entre ellos, el enfoque de género, la perspectiva
de discapacidad,  el  enfoque de  interculturalidad y  el enfoque  basado  en derechos  humanos ; para  el  desarrollo de
1
soluciones multisectoriales, bajo la conducción de Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, que involucre también
acciones en los distintos niveles de gobierno, en el ámbito de sus competencias con enfoque territorial.
Por el lado de la educación, se tiene la inadecuación ocupacional, que re?ere al desencuentro entre la carrera estudiada
y la  ocupación desempeñada, que  genera una ine?ciencia  porque los años  de educación adicionales  (estudios luego
de la  educación básica)  no se  aprovechan adecuadamente  en las  ocupaciones de  los puestos de  trabajo a  los que
acceden las  personas.  De igual  manera, existe  una necesidad  de identi?car  actividades productivas  que  tengan un
mayor potencial de generación de empleo adecuado, considerando tanto la cantidad como la calidad de los mismos (con
mejores remuneraciones u otras características). Por  último, existen factores que ocasionan situaciones de riesgo para
una inadecuada inserción laboral como el embarazo de las adolescentes, la discapacidad y la discriminación por género
o raza.
Al ser este un problema con causas múltiples, se requiere la atención integral de sus distintas causas para el logro de su
solución, lo cual implica un enfoque multisectorial que involucre también acciones a  distintos niveles de gobierno dadas
sus competencias. Entre los Sectores  del Gobierno que tendrían intervenciones en el marco  de la PED, se encuentran
Educación, Producción, Economía y Finanzas, Mujer  y Poblaciones Vulnerables, Desarrollo e Inclusión Social, Turismo
y Comercio Exterior, y Desarrollo Agrario y Riego.
En ese sentido, la Política Nacional de Empleo  Decente propone abordar como problema público: “el elevado dé?cit de
empleo decente en mujeres y hombres en su diversidad”, y a tal efecto, se han identi?cado las siguientes causas:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
Bajo capital humano de la fuerza laboral que afecta sus competencias para el trabajo
Débil vinculación entre oferta y demanda laboral
Mayoría de empleos generados en empresas de baja productividad
Limitado acceso a la seguridad social, derechos y bene?cios laborales
Discriminación en el mercado de trabajo
Desfavorable entorno social e institucional
En esa línea, la Política Nacional  de Empleo Decente establece 6 objetivos prioritarios, que afrontan  la situación actual
de la fuerza laboral para su inserción en un empleo decente.
?
?
?
?
Objetivo prioritario 1 (OP1): Incrementar las competencias laborales de la población en edad de trabajar.
Objetivo prioritario 2 (OP2): Fortalecer la vinculación entre la oferta y la demanda laboral.
Objetivo prioritario 3 (OP3): Incrementar la generación de empleo formal en las unidades productivas.
Objetivo prioritario 4  (OP4): Ampliar el acceso a la  protección social, derechos y bene?cios  sociales de las y los
trabajadores.
?
?
Objetivo prioritario 5 (OP5): Incrementar la igualdad en el empleo de la fuerza laboral potencial.
Objetivo prioritario 6 (OP6): Generar un entorno social e institucional adecuado en el país.
Cabe resaltar  que la Política  Nacional de Empleo  Decente se enmarca  dentro de los  objetivos de la  Política General
del Gobierno al 2021,  al establecer como lineamiento de política  prioritaria el numeral 3.6, “Fomentar la  generación de
empleo formal y de calidad,  con énfasis en los jóvenes”. Asimismo, se  ha construido en alineación con las Políticas  de
Estado del Acuerdo  Nacional y el  Plan Estratégico de  Desarrollo Nacional (PEDN), y  sus lineamientos se  encuentran
articulados con los lineamientos de las políticas nacionales vigentes.
1
Comprende un conjunto de normas jurídicas nacionales e internacionales, principios éticos ejercidos individual e institucionalmente, así como políticas públicas
aplicadas por el Estado que involucran a actores públicos y privados, empoderando a los/las titulares de los derechos en la capacidad de ejercerlos y exigirlos.
Se concreta en actitudes que llevan  a la práctica el ideal de la igual dignidad  de todas las personas, promoviendo cambios en las condiciones  de vida de las
poblaciones más vulnerables. El enfoque basado en derechos humanos incluye los principios rectores sobre empresas y derechos humanos: proteger, respetar
y remediar. Este enfoque asume  que los derechos son inherentes a todos los  seres humanos, se fundan en el respeto de  la dignidad de la persona humana
y son  interrelacionados, interdependientes indivisibles.  El enfoque se  basa en las  normas internacionales, desde  las cuales se  establecen estándares que
permiten hacer operativa  su protección y promoción. El  enfoque basado en derechos humanos  pone énfasis en identi?car  las variables o contenidos de  los
derechos, su titular y garante y la ruta de acceso que lo hace efectivo.
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NORMAS LEGALES
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Domingo 13 de junio de 2021 /
2.
RESUMEN EJECUTIVO
La Política Nacional de Empleo Decente (PED) se establece por la necesidad de enfrentar el problema público del ?cit
de empleo decente y plantea que es resultado de 6 causas directas e independientes del dé?cit de empleo decente:
a.
Causa Directa  1: Bajo capital  humano de la  fuerza laboral que  afecta sus competencias  para el trabajo.
Se entiende por  capital humano al conjunto de  conocimientos, capacidades y salud  que acumulan a lo largo  de
la vida.  Dada la de?nición, se  puede entender que  un bajo nivel  de capital humano  afecta negativamente cuán
competente es un trabajador o una trabajadora para realizar un trabajo satisfactoriamente. En especí?co, un bajo
nivel de  competencias cognitivas, técnicas, digitales  y socioemocionales redundan  en una menor  productividad
laboral, impidiendo el acceso a trabajos bien remunerados y  decentes. Siendo la educación la aproximación más
usada para el concepto teórico de capital humano en temáticas laborales, se observa que es el principal factor para
determinar que un trabajador o trabajadora consiga un empleo decente .
2
b.
c.
Causa Directa 2: Débil vinculación  entre oferta y demanda laboral. La vinculación entre  la oferta y demanda
laboral es otro factor importante para el empleo decente pues si un trabajador o una trabajadora tiene muchas más
capacidades para un trabajo de lo que este requiere o sus habilidades no son lo su?ciente para el tipo de trabajo,
no habría un ingreso justo que es una de las características del empleo decente. Se ha determinado principalmente
dos causas que afectan a la débil vinculación entre la oferta y demanda laboral: asimetría de información y falta de
alineación de la oferta laboral a las demandas del mercado laboral.
Causa Directa 3: La mayor parte del empleo se genera en  unidades productivas de baja productividad. La
3
relación entre  la productividad  de  las empresas y  el empleo decente  se sustenta en  que las empresas  menos
productivas son menos capaces de absorber fuerza laboral y de ofrecer condiciones salariales (y de otros bene?cios)
decentes. Condicionado a  que la productividad es  diferente por sector y  tamaño de empresa, se encuentra  que
la baja  productividad se  debe a: di?cultades  de ?nanciamiento,  escasas capacidades  de gestión, innovación  y
absorción tecnológica,  complejidad en  la legislación  tributaria e  inadecuada regulación  de negocios,  así como
duración de trámites relacionados, y problemas de competencia /o débil acceso y articulación a mercados.
d.
Causa Directa 4: Limitaciones en el diseño y la aplicación de la regulación laboral y de la protección social
para las  y los  trabajadores. El acceso  a la  seguridad social, a  los derechos  y bene?cios laborales  son parte
de la  de?nición del empleo  decente. Los convenios  001 y 035  con la OIT  sobre la jornada  laboral de 48  horas
semanales y el Seguro de Vejez reconocen la necesidad de estas características en cualquier empleo. El nivel de
cumplimiento de derechos laborales es bajo en el Perú: el 35.4% de la PEA ocupada trabajó más de 48 horas a la
semana en 2019, del mismo modo, el 35% de la PEA ocupada tiene acceso a un fondo de pensiones; y el  31.1%
de las y  los trabajadores contaban con  un seguro de salud  pagado por el empleador  . Sin embargo, no  solo es
4
cuestión de seguros  de salud o sistema  de pensiones, sino de  la salud y seguridad  en el trabajo. Con  respecto
a ello,  el Perú  estaría atrás en  los sistemas  de prevención de  seguridad laboral  que otros países  de la  región
(Gestión, 2016).
e.
f.
Causa Directa 5:  Desigualdad en oportunidades de empleo.  En materia laboral, la OIT  de?ne la igualdad de
oportunidades como el  hecho de poder  elegir un trabajo libremente  donde cada trabajador y  trabajadora pueda
desarrollar plenamente su potencial  y sea remunerado exclusivamente con base  en sus méritos. El concepto de
empleo decente tiene como parte de su de?nición el empleo libre de discriminación  por lo que un contexto donde
hay desigualdad en oportunidades por motivos ajenos de méritos profesionales causaría una reducción del empleo
decente.
Causa Directa 6: Entorno social e institucional que no favorece el crecimiento empresarial formal. El entorno
social e  institucional se constituye por  el conjunto de  normas sociales y  formales que regulan  las interacciones
entre los  individuos que la  componen. La  institucionalidad se vincula  con el empleo  decente porque  determina
las reglas de juego permitidas y aceptadas entre las empresas, las  y los trabajadores; así como se vincula con la
infraestructura de la ciudad pues esta última condiciona las acciones de las y los trabajadores en su búsqueda de
un empleo decente. En los últimos años  el uso de las TICs, en especial el internet, ha adquirido vital  importancia
para alcanzar un mayor desarrollo económico  y el estado de la  infraestructura en telecomunicaciones en el Perú
5
se encuentra  rezagado, pues  según el Índice  de Desarrollo  de Banda Ancha  de 2018, nos  encontramos en  el
puesto 48 de 65 países de América Latina y la OCDE (García e Iglesias, 2019).
Asimismo, también se ha identi?cado que el problema de dé?cit de empleo decente tiene  dos efectos que se explican a
continuación:
a.
Efecto 1:  Vulnerabilidad  a la  pobreza. La  pobreza monetaria  o  una mayor  vulnerabilidad a  la  condición de
pobreza de los hogares  a los cuales pertenecen las y los  trabajadores se encuentra como resultado de  tener un
trabajo precario. El canal de transmisión  más evidente es que la precariedad del trabajo aumenta la  probabilidad
de perderlo, así como las consecuencias en el  ingreso debido a la pérdida del trabajo. Yamada y Montero (2008)
encuentran que la  pérdida de empleo de  un miembro del hogar reduce  el ingreso familiar en  27% y aumenta la
probabilidad de caer en la pobreza en 44%. Otro canal de transmisión puede ser la salud pues la vulnerabilidad a
caer en la pobreza como resultado de contraer una enfermedad, puesto que, en ausencia de un seguro de salud,
la población más pobre se verá forzada a costear el tratamiento en su totalidad. En tal sentido, un empleo decente
que le proporcione un seguro de salud podría eliminar esta vulnerabilidad.
2
Este enfoque  de acumulación  de capacidades  implica que  las potencialidades  o vulnerabilidades de  adolescentes rara  vez son  consecuencia de  un solo
evento; por el  contrario, son el  re?ejo de la  acumulación de eventos que  operan a lo  largo de la  vida a nivel individual,  familiar y comunitario.  Por tanto, la
experiencia pasada en la vida de la población adolescente es tan importante y/o determinante como su experiencia de vida actual. Asimismo, la experiencia de
vida en la adolescencia es determinante para salud y el desarrollo en la adultez. En este marco, es preciso promover estilos de vida saludables en la población
adolescente y fortalecer factores protectores, toda vez que sus prácticas de salud presentes afectarán su salud futura.
3
4
5
El concepto de productividad, entendida como una medida de la e?ciencia en el uso de los factores en el proceso productivo.
Cálculos basados en ENAHO (2019)
García y López-Rivas (2012) encontraron  que un aumento del 10% en  la penetración de la banda ancha en  los países de América Latina y el Caribe  estaba
asociado a un incremento de 3.19% del PBI y de 2.61% de la productividad, así como la generación de más de 67,000 empleos directos.
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NORMAS LEGALES
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b.
Efecto  2: Desigualdad,  exclusión  y con?icto  social.  Un aumento  en  el  acceso al  empleo  decente puede
reducir la  desigualdad  al aumentar  los salarios  de la  población ocupada  al  menos hasta  el salario  mínimo, y
porque permite acceder a la mano de obra menos cali?cada a las alzas de salarios en un contexto de crecimiento
económico (Gasparini 2019). También se ha sugerido una relación de causalidad en el sentido inverso, de manera
que un  aumento en la  desigualdad podría motivar  una caída en  el empleo decente  (Chong & Gradstein,  2007;
Mishra y Ray, 2010). Entonces, parecería  ser que la relación entre la desigualdad y  el empleo decente se puede
entender como un círculo vicioso en el que el empleo  no decente promueve la desigualdad y la desigualdad a su
vez disminuye el empleo decente. Por último, la generación de empleo decente contribuye a la paz y a la resiliencia
en las sociedades, basadas en una mayor justicia social, y está  vinculada al uso del dialogo social para fomentar
la estabilidad y el desarrollo social y económico (OIT, 2016a).
Grá?co 1. Causas y efectos del problema público

Situación actual del problema público
Según la OIT, el concepto de trabajo decente es de aquel empleo que tiene acceso a los derechos laborales fundamentales;
acceso a un ingreso justo y proporcional al esfuerzo realizado; libre de discriminación, principalmente de género; disfrute
de jornadas laborales reguladas y descanso periódico; acceso a seguridad en el trabajo; acceso a la protección social y
la seguridad social y; diálogo social tripartito.
Sin embargo, según datos de la ENAHO (2019), la PEA ocupada que cumple con estas  condiciones es limitada. Según
el ITD (Gamero, 2012),  indicador compuesto que recoge la  mayoría de las características del  empleo decente, la PEA
ocupada con empleo decente ha tenido un bajo crecimiento en los últimos años. Asimismo, la tasa de formalidad laboral,
concepto que se vincula directamente con el acceso a los derechos laborales, también ha permanecido en un nivel bajo
en los últimos  años. Por último, la tasa  de desocupación, que muestra la  situación de las personas desempleadas,  ha
permanecido en un nivel bajo en los últimos años
6
.
Grá?co 2. Principales indicadores para el empleo decente
Fuente: ENAHO-INEI. Elaboración propia.
6
En un informe de la BBC (2018) se señala que estas bajas tasas son comunes en países de América Latina, pero implican que muchos potenciales trabajadoras
y trabajadores dejaron de buscar trabajo o se encuentran en un puesto de trabajo que presenta malas condiciones.
8
NORMAS LEGALES
El Peruano
Domingo 13 de junio de 2021 /
Por último, la pandemia del COVID-19 y sus consecuencias, como la cuarentena, ha afectado severamente al mercado laboral
en los indicadores anteriormente mencionados. Así, según los datos del último boletín laboral correspondientes al trimestre
octubre-noviembre-diciembre del 2020 y al año móvil que empieza en enero y termina en diciembre del mismo año (INEI, 2021):
?
Tasa de desocupación: alcanzó el  7.0 % en el trimestre mencionado,  mayor en 3.4 puntos porcentuales que el
trimestre octubre-noviembre-diciembre de 2019 (3.6  %). Dicho indicador aumentó más en  el área urbana, en los
hombres, para la población entre 25 y 44 años y aquellas personas con educación no universitaria.
Tasa de formalidad: se situó en 31.6 %, 2 puntos porcentuales menos que en el año móvil enero-diciembre 2019.
La informalidad fue mayor en la población joven de 14 a 24 años, y para las personas de menor nivel educativo.
?
Contenido de la Política Nacional de Empleo Decente
A nivel internacional, el Perú se ha comprometido a trabajar en aras de alcanzar los 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible
(ODS), de  los  cuales el  ODS 8  “Trabajo decente  y  crecimiento económico”  se alinea  plenamente con  la  PED y  su
situación futura deseada.  Este ODS 8 plantea  promover el crecimiento económico sostenido,  inclusivo y sostenible, el
empleo pleno y productivo y el trabajo decente para todos a través de una serie de metas relacionadas al trabajo decente,
formalización, productividad, igualdad de oportunidades, entre otras materias. Estas metas y en general el ODS 8 re?ejan
problemas actuales en el Perú en materia de empleo decente y la generación del mismo, los cuales se identi?can como
problemas para alcanzar la situación futura deseada y requieren su atención a través de alternativas de solución.
A nivel nacional, el empleo decente es relevante para las y los ciudadanos peruanos. En primer lugar, la falta de trabajo y
la pobreza están como dos de los 5 principales problemas; sin embargo, es preciso señalar que la solución no solo sería
la obtención de un empleo, sino también garantizar que este sea desempeñado cumpliendo los derechos y  condiciones
laborales. En este sentido, la Confederación General de Trabajadores del Perú (CGTP), en su Informe Central de Consejo
Directivo Nacional de agosto de 2020, menciona la importancia de que el Estado peruano implemente el Convenio 122 de
la OIT, que versa sobre la política de empleo y plantea entre sus objetivos que esta política garantice el empleo productivo
estrechamente relacionado con el empleo decente (OIT, 2017).
En línea de  lo anterior, la Política Nacional  de Empleo Decente tiene como  objetivo que, en el año  2030, uno de cada
cinco peruanos cuenta con un empleo decente. Es decir, cuenta con un contrato laboral, percibe un ingreso justo, cuenta
con un  seguro de  salud, está  a?liado a  un sistema  de pensiones  y su  jornada laboral no  es excesiva.  Asimismo, la
informalidad laboral es del 60 % de la PEA ocupada, y la tasa de desocupación se mantiene en 5%.
Para lograr dicho objetivo, la política se compone de 6 objetivos prioritarios, con sus respectivas metas, y 27 lineamientos,
cuya responsabilidad en la implementación, el MTPE comparte con otros sectores al ser una política multisectorial:
Tabla 1. Matriz de Objetivos priorizados y lineamientos
Objetivo
prioritario
Indicadores del
objetivo
Meta al
2030
Responsables
del objetivo
Código
Lineamientos
1.1.
la población en
edad de trabajar
con educación
secundaria completa
y/o ciclo avanzado.
Porcentaje de
L.1.1. Asegurar e incrementar  el acceso y la  culminación de
la educación básica  de mujeres y hombres  en su diversidad
en edad de trabajar para el desarrollo de sus competencias.
L.1.2. Incrementar el acceso y calidad de la educación superior
y técnico-productiva de mujeres y hombres en su diversidad en
edad de trabajar para el desarrollo de sus competencias.
L.1.3. Asegurar el desarrollo  de competencias laborales  y la
adquisición de experiencia laboral de las y los jóvenes.
L.1.4.  Incrementar el  acceso  a  la enseñanza  enfocada  en
las  competencias  laborales  de  mujeres  y  hombres  en  su
diversidad en edad de trabajar.
Incrementar
las
competencias
82
%
OP 1    laborales de
la población
en edad de
MINEDU
1.2.
Tasa de transición
de la educación
básica a la educación
superior y técnico-
productiva.
trabajar.
48 %
2.1.
inadecuación
Tasa de
L.2.1. Disminuir  la asimetría de  información en la  búsqueda
de empleo de la fuerza laboral potencial.
Fortalecer la
vinculación
OP 2    entre la oferta   PEA ocupada con
y la demanda   educación superior
ocupacional de la
L.2.2.  Articular   la  oferta   formativa  a   las  ocupaciones   y
39 %     habilidades que demanden las empresas.
L.2.3.  Brindar  información  sobre  orientación   vocacional  y
profesional  libre  de   estereotipos  de  género  a  mujeres   y
hombres en su diversidad en edad de trabajar.
MTPE
laboral.
(universitaria y no
universitaria).
3.1.
Porcentaje
PRODUCE
L.3.1.  Ampliar  la  oferta  de   fuentes  de  ?nanciamiento  de
unidades  productivas establecidas  y/o emprendimientos  en
etapa inicial.
L.3.2. Brindar información y asesoría sobre fuentes de ?nanciamiento
alternativo para conductoras y conductores de unidades productivas
establecidasyemprendimientosenetapainicial.
de trabajadoras y
trabajadores en
empresas formales
con ventas mayores
de 20 UIT.
7.4
%
L.3.3. Mejorar las  capacidades y acciones para el  desarrollo
de
competencias  de   gestión  empresarial   o  de   negocio,
Incrementar
la generación
de empleo
formal en
las unidades
productivas.
de innovación  y  de adopción  de la  tecnología  de las  y los
conductores  de  unidades   productivas  y  emprendimientos
(incluye a las y los autoempleados).
L.3.4. Simpli?car los regímenes  tributarios para las unidades
productivas de menor tamaño.
L.3.5. Implementar servicios  y programas que promuevan  el
acceso de las unidades productivas a nuevos mercados.
L.3.6. Desarrollar  estrategias y  espacios que  promuevan la
asociatividad y fortalecimiento de las cadenas de valor de las
unidades productivas.
OP 3
3
de trabajadoras
y trabajadores
asalariados formales     9.6 %
de las unidades
productivas en la
.2. Porcentaje
(MIDAGRI)
actividad agraria.
L.3.7.  Mejorar  las  herramientas  de  ?scalización,  la  difusión
de la  normativa y  los procesos  para combatir  la informalidad
empresarial,yasegurarlacontinuidaddentrodelaformalización.
El Peruano / Domingo 13 de junio de 2021
NORMAS LEGALES
9
Objetivo
prioritario
Indicadores del
objetivo
Meta al
2030
Responsables
del objetivo
Código
Lineamientos
4.1.
Porcentaje
de trabajadoras
y trabajadores
L.4.1.Ampliar mecanismos y/o alternativas del aseguramiento
en salud y cobertura de pensiones de las y los trabajadores.
L.4.2. Ampliar la capacidad de ?scalización de las autoridades
competentes en seguridad de salud en el trabajo y en materia
laboral.
L.4.3. Implementar  acciones  que fomenten  la formalización
laboral  de mujeres  y  hombres en  su  diversidad  desde las
unidades productivas.
dependientes con
jornada regular,
acceso a seguro
de salud y a?liación
a un sistema de
pensiones.
49 %
MTPE
Ampliar el
acceso a la
protección
social,
OP 4    derechos y
bene?cios
sociales
de las y los
trabajadores.
L.4.4.  Actualizar   y  ampliar  progresivamente   la  cobertura
4.2.
Porcentaje
del
listado  de   actividades   económicas  en   bene?cio  del
de trabajadoras
y trabajadores
independientes y
TFNR con acceso
a seguro de
aseguramiento de riesgos laborales.
L.4.5. Implementar  mecanismos de  protección ante  pérdida
de empleos y/o ingresos para las y los trabajadores.
L.4.6. Difundir  el conocimiento  sobre los  derechos de  las y
los trabajadores.
L.4.7. Fomentar  el diálogo  social  que contribuya  al empleo
decente entre las y los actores sociales.
13 %
(MEF)
salud y a?liación
a un sistema de
pensiones.
5.1.
Brecha salarial
entre trabajadores
con diferente género
o lengua materna
que no se puede
atribuir a diferencias
en educación,
experiencia u otras
características
observables.
L.5.1.
hostigamiento
población laboral por razones de género, origen étnico-racial,
discapacidad, grupo etario y otras.
L.5.2.  Implementar   incentivos  y  medidas  a?rmativas   con
Implementar
sexual   laboral   y  la   discriminación   en
instrumentos
efectivos
en
contra
del
la
Género:
6.9 %
Incrementar
la igualdad
en el empleo
de la fuerza
laboral
MTPE
pertinencia
cultural   para  la   contratación   de   los  grupos
(MIDIS, MIMP)
OP 5
que  sufren discriminación  o  se encuentran  en  condición  o
situación de vulnerabilidad en el acceso al empleo.
L.5.3. Brindar facilidades  para la inserción laboral de  grupos
vulnerables o  en situación  de vulnerabilidad  priorizando los
servicios de cuidado.
potencial.
5.2.
Diferencia en la
Género:
tasa de empleo entre    9.5 %
trabajadores con
secundaria completa
con diferente género
o lengua materna.
L.5.4. Incrementar las competencias de grupos vulnerables o
Lengua:  en situación de vulnerabilidad para mejorar su empleabilidad.
4.4
%
6.1.
infraestructura.
Índice de
L.6.1.  Ampliar  la  cobertura   y  la  calidad  de  los   servicios
67.9 %
públicos de  transporte, electricidad,  internet y saneamiento,
Generar un
entorno social
OP 6    e institucional
adecuado en
atendiendo
las
necesidades
diferenciadas
de
mujeres
y
MTPE,
MTC
hombres en su diversidad.
%
L.6.2. Implementar  mecanismos que eleven  la con?anza en
6.2.
instituciones.
Índice de
82.4
el país.
las instituciones del país.
Asimismo, con  el ?n  de operativizar  los lineamientos  listados, la  Política Nacional  de Empleo  Decente establece  un
conjunto de 55 servicios a ser desarrollados por los sectores y las entidades de los tres niveles de gobierno, en el marco
de sus competencias, involucradas en la problemática del bajo nivel de empleo decente, los mismos que están dirigidos
en bene?cio de la ciudadanía. A continuación, se menciona cada uno de los servicios con sus responsables:
Tabla 2. Matriz de lineamientos y servicios
OBJETIVO
PRIORITARIO
RESPONSABLE
DEL SERVICIO
LINEAMIENTOS
SERVICIO
PERSONA
L.1.1. Asegurar e incrementar  S.1.1.1. Servicio de
el acceso y la culminación
educación básica que
de la educación básica
desarrolla competencias
de mujeres y hombres en
para que alcancen sus
su diversidad en edad de
metas personales, sociales
trabajar para el desarrollo de
y laborales.
Estudiantes de educación
básica.
MINEDU
MINEDU
sus competencias.
OP 1. Incrementar
las competencias
laborales de la
población en edad
de trabajar
S.1.2.1. Servicio de
educación superior y
técnico-productiva de
Egresadas y egresados de la
educación básica que acceden
a la educación superior y
técnico-productiva.
calidad
L.1.2 Incrementar el acceso
y calidad de la educación
Peruanas y peruanos
superior y técnico-productiva
de mujeres y hombres en
su diversidad en edad de
trabajar para el desarrollo de    S.1.2.2. Programa Nacional
sus competencias.
estudiantes de la educación
básica, egresadas y egresados
de la educación básica, y
estudiantes de instituciones
de educación superior con
alto rendimiento académico,
vulnerables o de bajos
o insu?cientes recursos
económicos.
PRONABEC-
MINEDU
de Becas y Créditos
Educativos (PRONABEC).
10
NORMAS LEGALES
El Peruano
Domingo 13 de junio de 2021 /
OBJETIVO
PRIORITARIO
RESPONSABLE
DEL SERVICIO
LINEAMIENTOS
SERVICIO
PERSONA
S.1.3.1 Servicio de difusión
de la oferta de vacantes
de modalidades formativas     Fuerza laboral potencial.
L.1.3. Asegurar el desarrollo    laborales requeridas por las
MTPE (Dirección
General del Servicio
Nacional de Empleo)
de competencias laborales y
la adquisición de experiencia
laboral de los/las jóvenes
empresas.
S.1.3.2. Servicio de
otorgamiento de incentivos
para la empleabilidad
juvenil.
MTPE (Dirección
de Promoción
del Empleo y
Autoempleo)
Empresas
L.1.4. Incrementar el acceso
a la enseñanza enfocada en    S.1.4.1 Servicios de
las competencias laborales
de mujeres y hombres en
su diversidad en edad de
trabajar
MTPE (Dirección
de Formación
para el Empleo
y Capacitación
Laboral)
capacitación laboral.
Fuerza laboral potencial.
MTPE
S.2.1.1. Servicios
de certi?cación en
competencias laborales.
(Dirección de
Normalización y
Certi?cación de
Competencias
Laborales)
Fuerza laboral potencial con
experiencia laboral mínima de
seis meses.
MTPE
S.2.1.2 Servicio de
intermediación laboral.
Desempleados/as y
subempleados/as del sector
privado, e independientes.
L.2.1. Disminuir la asimetría
de información en la
búsqueda de empleo de la
fuerza laboral potencial.
(Dirección General
del Servicio Nacional
de Empleo)
S.2.1.3 Provisión de
MTPE
información y análisis de
Personas, empresas e
(Dirección de
las tendencias del mercado    instituciones del gobierno.
laboral.
Investigación Socio
Económico Laboral)
OP2. Fortalecer
la vinculación
entre la oferta y la
demanda laboral.
MTPE (Dirección
General del Servicio
Nacional de Empleo)
S.2.1.4. Servicio de
Empresas
acercamiento empresarial.
MTPE (Dirección
de Normalización
y Certi?cación de
Competencias
L.2.2. Articular la oferta
formativa con las
ocupaciones y habilidades
S.2.2.1. Servicio de
información de estándares     Estudiantes y fuerza laboral
de competencia laboral y de
potencial
que demanden las empresas   cuali?caciones
Laborales) / MINEDU
S.2.3.1. Portal de
L.2.3. Brindar información
información sobre las
MTPE (Dirección
de Formación
para el Empleo
y Capacitación
Laboral) /
sobre orientación vocacional
trayectorias formativas
y profesional libre de
y laborales y oferta de
Fuerza laboral potencial
estereotipos de género a
la educación superior y
mujeres y hombres en su
técnico-productiva (ESTP) y
diversidad en edad de trabajar  capacitación laboral.
PRONABEC
S.3.1.1. Servicio de
?nanciamiento directo
revolvente que requieren
OP3: Incrementar
la generación del
empleo formal
en las unidades
productivas
Pequeños/as, medianos/as u
organización de productores/as
agrarios/as.
L.3.1. Ampliar la oferta de
MIDAGRI
capital para ?nanciar parte
fuentes de ?nanciamiento
de sus costos directos y/o
de unidades productivas
establecidas y/o
indirectos
emprendimientos en etapa
inicial
S.3.1.2. Servicio de fondo
de garantía de préstamos
Pequeños/as o medianos/as
para capital y cobertura de     productores/as agrarios/as.
riesgos
MIDAGRI
PRODUCE
S.3.2.1. Servicio de difusión
y asesoría para el uso de
instrumentos ?nancieros
L.3.2. Brindar información y
asesoría sobre fuentes de
?nanciamiento alternativo
para conductores/as de
unidades productivas
establecidas y
MIPYME.
innovadores.
S.3.2.2. Asistencia técnica,
capacitación y portafolio de    Hogares rurales con
activos para la gestión de
emprendimientos rurales.
emprendimientos en etapa
inicial
MIDIS (FONCODES)
economías de subsistencias.
S.3.3.1. Asistencia técnica
para el desarrollo de
capacidades productivas
brindada a hogares
Hogares rurales en economías
de subsistencia.
MIDIS (FONCODES)
rurales con economías de
subsistencia.
El Peruano / Domingo 13 de junio de 2021
NORMAS LEGALES
11
OBJETIVO
RESPONSABLE
DEL SERVICIO
LINEAMIENTOS
PRIORITARIO
SERVICIO
PERSONA
S.3.3.2. Servicios de
capacitación y asistencia
técnica especializada en
gestión empresarial.
Conductores(as) /
trabajadores(as) de una
empresa
PRODUCE
PRODUCE
S.3.3.3. Servicio de difusión
de Normas Técnicas
Peruanas (NTP) para la
estandarización de procesos
y productos.
Empresas.
L.3.3. Mejorar las
capacidades y acciones para
el desarrollo de competencias
de gestión empresarial o de     S.3.3.4. Orientación y
negocio, de innovación y de     asesoría para la adopción
MTPE (Dirección
de Promoción
del Empleo y
Autoempleo)
Empresas formales,
trabajadores/as y público en
general.
adopción de la tecnología
de los conductores/as de
unidades productivas y
emprendimientos (incluye a
los/las autoempleados/a)
del teletrabajo como
estrategia de innovación y
adopción tecnológica.
MTPE (Dirección
de Promoción
del Empleo y
Autoempleo)
Personas que realizan
actividad económica
independiente.
S.3.3.5. Servicio integrado
de autoempleo productivo.
S.3.3.6. Servicio de
capacitación para la
innovación y mejora de
calidad.
Personas naturales.
Empresas.
PRODUCE
PRODUCE
S.3.3.7. Servicios
de transformación y
procesamiento para las
MIPYME.
L.3.4. Simpli?car los
regímenes tributarios para
las unidades productivas de
menor tamaño
S.3.5.1. Capacitación y/o
asistencia técnica en el
desarrollo de oferta para
el mercado nacional e
internacional.
Pequeños/as, medianos/as u
organización de productores/as
agrarios/as.
MIDAGRI
L.3.5. Implementar servicios     S.3.5.2. Servicio de difusión
y programas que promuevan    y capacitación en el uso
Empresas exportadoras y con
potencial de exportación.
el acceso de las unidades
productivas a nuevos
mercados
de instrumentos para la
internacionalización de las
empresas peruanas.
MINCETUR
S.3.5.3. Servicio de
asistencia para participación
de MYPE en adquisiciones
a través de núcleos
Micro y Pequeñas Empresas
(MYPE).
PRODUCE
PRODUCE
ejecutores de compras.
S.3.6.1. Servicio de gestión
de cartera de parques
industriales.
Empresas.
S.3.6.2. Subvención y
asistencia técnica para
el fortalecimiento de la
participación en cadenas
productivas de empresas
de menor tamaño con las
empresas más grandes.
L.3.6. Desarrollar
estrategias y espacios que
promuevan la asociatividad
y fortalecimiento de las
cadenas de valor de las
unidades productivas
Empresa tractora y MIPYME.
PRODUCE
PRODUCE
PRODUCE
S.3.6.3. Co?nanciamiento
y asistencia técnica a
MYPE para promover la
consolidación de iniciativas
de clúster.
MIPYME.
L.3.7. Mejorar las
herramientas de ?scalización,
la difusión de la normativa y
los procesos para combatir
la informalidad empresarial
y asegurar la continuidad
dentro de la formalización
Emprendedores/as con ideas
de negocio / conductores(as)
de empresa informal / formal.
S.3.7.1 Asesoría para la
formalización de empresas.
12
NORMAS LEGALES
El Peruano
Domingo 13 de junio de 2021 /
OBJETIVO
PRIORITARIO
RESPONSABLE
DEL SERVICIO
LINEAMIENTOS
SERVICIO
PERSONA
OP4. Ampliar
acceso a la
protección
social, derechos
y bene?cios
sociales de los/las
trabajadores/as
S.4.1.1. Servicio de
L.4.1. Ampliar mecanismos
y/o alternativas para la
cobertura de pensiones de
las y los trabajadores.
aseguramiento y gestión de
aportes para las/os a?liadas/  A?liadas/os del SNP que
realizan actividad económica
os del SNP que realizan
ONP
independiente.
actividad económica
independiente.
S.4.2.1. Servicio de
actuaciones inspectivas
PEA ocupada sujeta al régimen
para el cumplimiento de
la normativa laboral y de
seguridad y salud de trabajo
S.4.2.2. Servicio de
SUNAFIL
SUNAFIL
laboral de la actividad privada
L.4.2. Ampliar la capacidad
de ?scalización de las
autoridades competentes
en seguridad de salud en el
trabajo y en materia laboral
inspección a través del
PEA ocupada sujeta al régimen
uso de tecnologías de la
laboral de la actividad privada
información y comunicación
(TIC).
MTPE (Dirección
de Prevención
y Solución de
Con?ictos Laborales
y Responsabilidad
Social Empresarial
Laboral)
S.4.3.1. Servicio de
certi?cación a las empresas   Empresas privadas registradas
que cumplan con las
regulaciones laborales.
en la planilla electrónica.
L.4.3. Implementar
acciones que fomenten
la formalización laboral
de mujeres y hombres en
su diversidad desde las
unidades productivas
MTPE
(Centro Integrado
Formaliza Perú/
Dirección General
de Políticas para
la Promoción de
la Formalización
Laboral e Inspección
del Trabajo)
Emprendedores/a con idea
de negocio, emprendedores/
as con negocios informales y
empleadores/as con negocios
formales (persona natural y
persona jurídica).
S.4.3.2 Asistencia
técnica y orientación en
materias vinculadas a la
formalización laboral.
L.4.4. Actualizar y ampliar
progresivamente la cobertura
del listado de actividades
económicas en bene?cio del
aseguramiento de riesgos
laborales
L.4.5. Implementar
mecanismos de protección
ante pérdida de empleos
y/o ingresos para las y los
trabajadores.
S.4.5.1. Servicio de
protección ante el
desempleo.
Asalariados/as formales en
régimen privado.
MTPE (Viceministerio
de Trabajo)
MTPE (Dirección
de Promoción
y Protección de
los Derechos
Fundamentales
Laborales)
S.4.6.1. Servicios de
información y orientación
para la negociación
Fuerza laboral potencial y
empleadores/as.
colectiva y sindicación.
L.4.6. Difundir el
conocimiento sobre los
derechos de las y los
trabajadores.
S.4.6.2. Servicios de
información para el
Trabajadores/as, empleadores/    MTPE (Dirección de
desarrollo y fortalecimiento     as, estudiantes universitarios/
Seguridad Social y
Migración Laboral)
de la cultura en seguridad
social.
as o de carrera técnica.
Trabajadores/as,
S.4.7.1. Gestión de
empleadores/as, instancias
gubernamentales y otros
actores sociales vinculados al
ámbito laboral
espacios y procesos de
diálogo y/o de consulta en
materia sociolaboral.
MTPE (ST-CNTPE)
S.4.7.2. Asistencia técnica
a las secretarias técnicas
de los consejos regionales     regionales que tienen a su
de trabajo y promoción del     cargo las secretarías técnicas
empleo y otros espacios
regionales de diálogo
sociolaboral.
Trabajadores/as de las
instancias gubernamentales
L.4.7. Fomentar el diálogo
social que contribuya al
empleo decente entre los
actores sociales
MTPE (ST-CNTPE)
MTPE (ST-CNTPE)
de los consejos regionales
de trabajo y promoción del
empleo.
S.4.7.3. Capacitaciones
técnicas a los actores
que participan del diálogo
sociolaboral.
Trabajadores/as, empleadores/
as y otros actores sociales
vinculados al ámbito laboral.
El Peruano / Domingo 13 de junio de 2021
NORMAS LEGALES
13
OBJETIVO
RESPONSABLE
DEL SERVICIO
LINEAMIENTOS
PRIORITARIO
SERVICIO
PERSONA
MTPE (Dirección
de Promoción
y Protección de
los Derechos
Fundamentales
Laborales)
S.5.1.1. Servicios de
orientación y prevención
frente al hostigamiento
sexual laboral.
PEA ocupada.
MTPE (Dirección
de Promoción
y Protección de
los Derechos
Fundamentales
Laborales)
S.5.1.2. Plataforma de
registro sobre denuncias/
quejas de hostigamiento
sexual.
Empresas privadas.
L.5.1. Implementar
instrumentos efectivos en
OP5: Incrementar    contra del hostigamiento
MTPE (Dirección
de Promoción
y Protección de
los Derechos
Fundamentales
Laborales)
la igualdad en
el empleo de la
fuerza laboral
potencial
sexual laboral y la
discriminación en la
población laboral por razones  salarial entre varones y
de género, origen étnico-
racial, discapacidad, grupo
etario y otras.
S.5.1.3. Plataforma para la
identi?cación de la brecha
Micro y pequeñas empresas
(MYPE).
mujeres.
S.5.1.4. Orientación a los/
las empleadores/as y
trabajadores/as para el
cumplimiento de las normas
laborales relacionadas a la
igualdad y no discriminación
laboral.
Empleadores/as y PEA
ocupada del régimen laboral
de la actividad privada.
SUNAFIL
SUNAFIL
S.5.1.5. Atención de denuncias   PEA Ocupada sujetos al
sobre discriminación y el
régimen laboral de la actividad
incumplimiento de la regulación
privada.
de igualdad remunerativa.
S.5.2.1. Campañas de toma
de conciencia para impulsar
entorno laborales, abiertos,
inclusivos y accesibles para
las mujeres y las personas
con discapacidad.
MTPE (Dirección de
Promoción Laboral
para personas con
Discapacidad).
Empresas
L.5.2. Implementar incentivos
y medidas a?rmativas con
pertinencia cultural para la
contratación de los grupos
que sufren discriminación o
S.5.2.2. Campañas de
difusión de los derechos
MTPE (Dirección de
Seguridad Social y
Migración Laboral)
Trabajadores/as migrantes.
se encuentran en condición o   sociolaborales a los/las
situación de vulnerabilidad en  trabajadores/as migrantes.
el acceso al empleo
S.5.2.3. Campañas de
MTPE (Dirección de
Seguridad Social y
Migración Laboral)
sensibilización para la lucha
contra la xenofobia y la
discriminación.
Población nacional y migrante.
S.5.3.1. Asesoría
y seguimiento a la
implementación de ajustes
razonables al entorno
laboral para personas con
discapacidad
MIMP / MTPE
(Dirección de
Promoción Laboral
para Personas con
Discapacidad)
Empresas
Empresas
S.5.3.2. Asesoría y seguimiento
a la implementación de
adecuaciones al entorno laboral
para las madres trabajadoras
MIMP
MIMP
L.5.3. Brindar facilidades
para la inserción laboral de
grupos vulnerables o en
situación de vulnerabilidad
Personas, en especial mujeres
jefas de hogar y de hogares
monoparentales que trabajan,
con hijos/as menores de edad.
S.5.3.3. Servicio de cuidado
infantil para la conciliación
de la vida familiar y laboral.
priorizando los servicios de
cuidado
S.5.3.4. Servicio de cuidado
extrafamiliar para niños
y niñas entre 6 hasta 36
Personas de zonas priorizadas,
meses por ausencia de un/a  con hijos/as entre 6 y 36
MIDIS
adulto/a competente para
su atención en el ámbito del
hogar.
meses.
S.5.3.5. Servicio de difusión   Trabajadores/as migrantes
de normas en materia de        (tanto los/las que inmigran
MTPE (Dirección de
seguridad social en el país     como los que emigran a países     Seguridad Social y
destino a trabajadores/as
migrantes.
con los que el Perú ha suscrito
un convenio).
Migración Laboral)
L.5.4. Incrementar las
competencias de grupos
vulnerables o en situación de   laboral para grupos
vulnerabilidad para mejorar
su empleabilidad
MTPE (Dirección
de Formación
para el Empleo
y Capacitación
Laboral)
Personas que han sufrido una
situación de trata de personas,
algún tipo de trabajo forzoso,
entre otros.
S.5.4.1. Capacitación
vulnerables.
14
NORMAS LEGALES
El Peruano
Domingo 13 de junio de 2021 /
Cabe resaltar que  la Política Nacional de  Empleo Decente se ha  construido en alineación con  las Políticas de  Estado
del Acuerdo Nacional, el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional (PEDN), y sus lineamientos se encuentran articulados
con los lineamientos de las políticas nacionales vigentes, por lo  cual el rol que deben asumir los gobiernos regionales y
locales y su articulación intergubernamental para la implementación de esta Política Nacional de Empleo Decente resulta
muy importante.
Seguimiento y evaluación de la Política Nacional de Empleo Decente
El MTPE a través de la O?cina General de Planeamiento y Presupuesto (OGPP) será el encargado de liderar el proceso
de seguimiento de la PED con la información provista por los Sectores y las entidades involucradas, previo registro en el
aplicativo informático CEPLAN V.01. Además, se plantea gestionar espacios de diálogo con colaboración del ST-CNTPE
(MTPE) para articular a los actores sociolaborales en el seguimiento de la Política Nacional de Empleo Decente.
Por otro  lado, la  evaluación se  realizará durante  la vigencia  de la PED.  Las evaluaciones  son de  tres tipos:  diseño,
implementación y resultados. La primera busca  examinar la coherencia interna y externa de la política  este acorde a la
realidad y el futuro deseado en la población. La de implementación analiza el cumplimiento de las acciones estratégicas
y servicios a través de las  intervenciones que implementan los actores que operan en el territorio.  La última evaluación
consiste en analizar el logro de los objetivos de la política, con la ?nalidad de identi?car los factores que contribuyeron o
di?cultaron el desempeño de la política.
Participación de los sectores, gobiernos regionales  y otros actores en la elaboración de la Política Nacional  de
Empleo Decente
El desarrollo del contenido de la Política Nacional de Empleo Decente ha contado con la asistencia técnica de CEPLAN
de acuerdo a la Guía de Políticas Nacionales.
Conforme a lo establecido en el Decreto Supremo Nº 029-2018-PCM, que aprueba el Reglamento que regula las Políticas
Nacionales, en concordancia con el Decreto Supremo Nº 131-2018-PCM, que modi?ca los Lineamientos de Organización
del Estado  aprobados mediante el  Decreto Supremo Nº  054-2018-PCM, y la  Guía de Políticas  Nacionales, aprobada
por la  Resolución de Presidencia  del Consejo  Directivo Nº 00047-2018/CEPLAN/PCD,  modi?cada por  Resolución de
Presidencia de  Consejo Directivo  Nº 00057-2018/CEPLAN/PCD,  al advertirse  que la  falta de  empleo decente  es un
problema con  causas múltiples que  requieren una atención  integral, se hace necesario  contar con la  participación de
distintos sectores, de acuerdo con sus competencias.
La Resolución  Ministerial Nº  060-2020-TR creó  el Grupo  de Trabajo  Multisectorial (GTM) para  ser el  encargado de  la
formulación de la Política Nacional de Empleo Decente (PED). Se estableció una duración temporal de 120 días calendario
a partir del 10 de marzo. Luego  de ello, se amplió la vigencia del GTM con las RM Nº  211-2020-TR, 275-2020-TR y 030-
2021-TR
hasta el 19 de marzo del 2021. En el Grupo de Trabajo participaron representantes de las siguientes entidades:
?
Ministerio de Educación - MINEDU: Entidad con la cual se coordinó la propuesta de los servicios relacionados a la
formación educativa de la fuerza laboral potencial, ya que dos de las causas de la falta de empleo decente son: el
bajo capital humano [vinculado a la formación básica y superior] y, la débil vinculación entre la oferta y la demanda
laboral, por lo que se requiere una mayor articulación entre la formación educativa y el sector productivo.
?
Ministerio de la Producción - PRODUCE: Entidad con la cual se coordinó la propuesta de los servicios relacionados
con la  micro, pequeña,  mediana y  gran empresa,  comercio interno,  promoción  y desarrollo  de cooperativas  y
parques industriales, así como la innovación productiva para los Centros de Innovación productiva y Transferencia
Tecnológica – CITE.  Con relación a este  sector se aprecia  que la falta de  empleo decente se explica,  en parte,
porque la mayoría de empleos son generados en unidades productivas de baja productividad.
?
?
Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego - MIDAGRI: Entidad con la cual se coordinó la propuesta de los servicios
relacionados con  promover el  desarrollo productivo  y sostenible  de los agentes  agrarios de  las zonas  rurales,
fomentando la inserción de los pequeños y medianos productores agrarios en la economía del país, ya que la falta
de empleo decente  con respecto a  este sector está relacionada  con la creación  de empleos independientes  en
unidades agropecuarias de baja productividad.
Ministerio de  Comercio Exterior  y Turismo  - MINCETUR:  Entidad con  la cual  se coordinó  la propuesta  de  los
servicios relacionados  con  el acceso  de las  empresas con  potencial  de ingresar  a mercados  internacionales.
Sobre este aspecto, se aprecia que la falta de empleo decente está relacionada con el bajo acceso a los mercados
internacionales por parte de empresas con potencial.
?
?
Ministerio de Desarrollo e Inclusión  Social - MIDIS: Entidad con la  cual se coordinó la propuesta de los  servicios
relacionados con la mejora de oportunidades de empleo para la población en situación de vulnerabilidad o pobreza.
Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables - MIMP: Entidad con la cual se coordinó la propuesta de servicios
relacionados con  la lucha  contra la  discriminación en la  búsqueda de  empleo e  igualdad de oportunidades  de
empleo y remuneraciones, condiciones de vulnerabilidad que afectan a distintos grupos de la población.
?
Ministerio de  Economía  y Finanzas  - MEF:  Entidad que  tiene entre  sus  funciones el  formular, planear,  dirigir,
coordinar, ejecutar, supervisar y evaluar la política económica y ?nanciera nacional y sectorial, aplicable a todos los
niveles de gobierno; así como formular, proponer, ejecutar y evaluar las políticas, normas y  lineamientos técnicos
sobre restricciones al comercio, en el marco de su competencia, asuntos aduaneros, arancelarios, competencia y
calidad normativa, así como asegurar la consistencia de los procesos de integración económica, a cargo del sector
competente, con la política económica general,  con el objetivo de promover la e?ciente asignación de recursos  y
aumentos continuos de productividad y competitividad.
Adicionalmente a estos sectores también se invitó a las siguientes entidades dada su participación directa en la provisión
de ciertos servicios:
?
?
?
SUNAFIL
PRONABEC
ONP
El Peruano / Domingo 13 de junio de 2021
NORMAS LEGALES
15
Por último, se hicieron coordinaciones para recoger comentarios con los siguientes actores sociolaborales:
?
?
?
Representantes de las y los trabajadores, empresas y académicos a través del ST-CNTPE
Direcciones regionales de trabajo y promoción del empleo a través de la dirección de descentralización
Organismo Internacional del Trabajo.
3.
BASE LEGAL
La  Política Nacional  de Empleo  Decente  se ha  elaborado según  las  disposiciones del  Reglamento que  Regula  las
Políticas Nacionales,  aprobado mediante  Decreto Supremo  Nº 029-2018-PCM  y sus  modi?catorias, y  de la  Guía de
Políticas  Nacionales,  aprobada  mediante  Resolución  de  Presidencia  de  Consejo  Directivo Nº  047-2018/CEPLAN/
PCD y su  modi?catoria. Asimismo, las principales  normas generales y documentos  considerados como marco para  la
elaboración de la PED son los siguientes:
3.1.
Normas nacionales
Constitución Política del Perú, que en los incisos 2, 15 y 24.b de su artículo 2 establece que toda persona tiene derecho
a la igualdad ante la Ley, a trabajar libremente con sujeción a ley; y a la libertad y a la seguridad personal, encontrándose
prohibida la esclavitud, servidumbre y la trata de seres humanos en cualquiera de sus formas. Asimismo, en sus artículos
22
al 29 señala que  el trabajo es un deber  y un derecho, que el Estado  promueve condiciones para el progreso  social
y económico,  en  especial mediante  políticas de  fomento del  empleo  productivo y  de educación  para el  trabajo;  así
como que ninguna relación laboral puede limitar el ejercicio de los derechos constitucionales, ni desconocer o rebajar la
dignidad la y el trabajador y que la y el trabajador tienen derecho a una remuneración equitativa y su?ciente, que procure,
para sí y su familia, el bienestar material y espiritual.
Ley Nº 27867,  Ley Orgánica de  Gobiernos Regionales, que en  su artículo 5 señala  que la misión de  los gobiernos
regionales es organizar y  conducir la gestión pública regional  de acuerdo a sus competencias  exclusivas, compartidas
y delegadas,  en el marco de  las políticas nacionales  y sectoriales, y  en su artículo  45 establece que  es competencia
exclusiva del  Gobierno Nacional de?nir, dirigir,  normar y gestionar  las políticas nacionales  y sectoriales, las cuales  se
formulan considerando los intereses generales del Estado y la diversidad de las realidades regionales.
Ley Nº 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, establece en su artículo 4, entre otras, la competencia exclusiva del
Poder Ejecutivo de diseñar y supervisar políticas nacionales y sectoriales, las cuales son de cumplimiento obligatorio por
todas las entidades del Estado en todos los niveles de gobierno. Además, esta norma señala que las políticas nacionales
conforman la política general de gobierno y de?nen los objetivos prioritarios, los lineamientos, los contenidos principales
de las políticas públicas, los estándares nacionales de cumplimiento y la provisión de servicios que deben ser alcanzados
y supervisados para asegurar el normal desarrollo de las actividades públicas y privadas.
Ley Nº 27783, Ley de Bases de Descentralización, que en su artículo 24 señala que una de las funciones del Consejo
Nacional de  Descentralización es  coordinar y articular  políticas y  planes de gestión  descentralizada; y  en su  artículo
49
cooperación y  apoyo mutuo,  en forma  permanente y  continua, dentro del  ejercicio de  su autonomía  y competencias
propias, articulando el interés nacional con los de las regiones y localidades.
establece  que el  gobierno  nacional y  los  gobiernos regionales  y  locales mantienen  relaciones  de coordinación,
Ley Nº 28044, Ley General de Educación, que en el artículo 3, literal a) del artículo 31, literal c del artículo 36 establece,
entre  otros que  el Estado  garantiza  el ejercicio  del derecho  a  una educación  integral  y de  calidad para  todos  y la
universalización de la  educación básica; la Educación Básica  tiene como uno de sus  objetivos formar integralmente al
educando en los aspectos físico, afectivo y cognitivo para el logro de su identidad personal y social, ejercer la ciudadanía
y desarrollar actividades laborales y económicas que le permitan organizar su proyecto de vida y contribuir  al desarrollo
del país; La capacitación  para el trabajo es parte  de la formación básica de todos  los estudiantes. En los últimos  años
escolares se desarrolla en el propio  centro educativo o, por convenio, en instituciones de formación  técnico-productiva,
en empresas y en otros espacios  educativos que permitan desarrollar aprendizajes laborales polivalentes y especí?cos
vinculados al desarrollo de cada localidad.
Plan  Estratégico de  Desarrollo  Nacional,  denominado  “Plan Bicentenario:  el  Perú  hacia el  2021”,  aprobado
mediante Decreto Supremo Nº 054-2011-PCM, contiene las políticas nacionales de desarrollo que deberá seguir el Perú
hasta el 2021 y tomó como referentes a la Declaración Universal de los Derechos Humanos y, el Acuerdo Nacional y las
Políticas de Estado. Dicho plan establece 6 ejes estratégicos, entre los que se encuentra el Eje estratégico 4 “Economía,
competitividad y empleo” y el Objetivo Nacional “Economía competitiva con alto nivel de  empleo y productividad” que, a
su vez, contiene el Objetivo Especí?co 5: Incremento de los empleos adecuados para la modernización inclusiva.
Política General  de Gobierno  al 2021,  aprobada mediante  Decreto Supremo  Nº 056-2018-PCM,  incluye los  ejes y
lineamientos prioritarios  de gobierno al 2021  y se desarrolla  sobre 5 ejes,  que se encuentran  interrelacionados y que
guardan consistencia con el marco de políticas y planes del país, ejes que comprenden 18 lineamientos prioritarios. Así,
en el Eje 3  “Crecimiento económico equitativo, competitivo y  sostenible” se encuentra el Lineamiento  3.6 “Fomentar la
generación de empleo formal y de calidad, con énfasis en los jóvenes”.
Política Nacional  de Competitividad  y  Productividad, aprobada  por Decreto  Supremo Nº  345-2018-EF, señala  el
Objetivo Prioritario  2: Fortalecer  el capital  humano, que  comprende los  Lineamientos de  Política 2.1  y 2.2,  referidos
a “Optimizar  los servicios para el  fortalecimiento de capacidades  de la fuerza  laboral a través  del mejoramiento de  la
formación para el empleo, la certi?cación de competencias laborales y mecanismos para incentivar la capacitación laboral
en el ámbito  privado” y “Desarrollar mecanismos  para la articulación  entre la oferta formativa  y los requisitos actuales
y futuros  del mercado laboral que  respondan a criterios  de innovación y  competitividad para la  economía peruana”; y
el Objetivo Prioritario  5: Crear las  condiciones para un  mercado laboral dinámico y  competitivo para la  generación de
empleo digno.
Política  Nacional de  Juventud,  aprobada por  Decreto  Supremo Nº  013-2019-MINEDU, establece  –entre  otros- el
Objetivo Prioritario 1:  Desarrollar competencias en el proceso  educativo de la población  joven, orientado a alcanzar  el
desarrollo integral de la población  joven mediante el componente educativo en  el marco del ciclo de vida; y  el Objetivo
2:
Incrementar el  acceso de  la población joven  al trabajo  decente, que  permitirá alcanzar el  desarrollo integral  de la
población joven mediante el componente de trabajo.
16
NORMAS LEGALES
El Peruano
Domingo 13 de junio de 2021 /
Política   Nacional  de   Educación   Superior   y  Técnico-   Productiva,   aprobada   por  el   Decreto   Supremo  Nº
establece el Objetivo Prioritario 1:  Incrementar el acceso equitativo de la  población a la Educación
013-2019-MINEDU,
Superior y Técnico-Productiva, el cual busca fortalecer la  orientación vocacional y laboral a la población para el acceso
pertinente a  la educación superior  y técnico-productiva;  y el Objetivo  Prioritario 2:  Fortalecer la formación  integral de
los estudiantes  de  la Educación  Superior y  Técnico-Productiva, que  responda a  los contextos  sociales,  culturales y
productivos;  Objetivo  Prioritario  4:  Fortalecer la  calidad  de  las  instituciones  de  la  Educación  Superior  y  Técnico-
Productiva, en el ejercicio de su autonomía, que busca fomentar la calidad de las  instituciones de Educación Superior y
Técnico Productiva (ESTP), orientada  al cumplimiento de los objetivos y metas  misionales, acorde al ámbito de acción
institucional.
Política  Nacional de  Igualdad de  Género, aprobada  por el  Decreto Supremo  Nº 008-2019-MIMP, establece  como
objetivo,  a través  de  sus  Lineamientos,  afronta tanto  los  factores  causales  como los  efectos  de la  discriminación
estructural  contra  las mujeres;  estableciendo  como  Objetivo Prioritario  4  el garantizar  el  ejercicio  de los  derechos
económicos y sociales  de las mujeres;  teniendo como Lineamiento  4.3. el fortalecer  la inserción laboral  formal de las
mujeres.
Política Nacional  de  Cultura al  2030, aprobada  por  Decreto Supremo  Nº 009-2020-MC,  establece –  entre  otros -
el Objetivo  Prioritario 1:  Fortalecer la valoración  de la  diversidad cultural, y  presenta los  lineamientos 1.2 Desarrollar
mecanismos para la atención, prevención y sanción del racismo y la discriminación étnico – racial en entidades públicas
y privadas y  1.3 Desarrollar estrategias para  la incorporación de la  pertinencia cultural en los  servicios públicos, entre
otros, buscando en conjunto que la población valore la diversidad cultural como parte de la construcción de su identidad
ciudadana.
Política Nacional Multisectorial en Discapacidad para el Desarrollo al 2030, aprobada por Decreto Supremo Nº 007-
2021-MIMP,
establece el Objetivo Prioritario 2: Garantizar la participación de las personas con discapacidad, en edad de
trabajar, en actividades económicas dependientes o independientes, que contiene los lineamientos; y el Objetivo Prioritario
Garantizar que las personas con discapacidad desarrollen  sus competencias en igualdad de oportunidades, a través
4:
del acceso, participación,  aprendizaje y culminación oportuna,  a lo largo de  su trayectoria educativa, en  los diferentes
niveles y modalidades, teniendo como lineamiento este a L4.2  Promover el acceso, la promoción y la culminación en la
formación técnico-productiva y educación superior de las personas con discapacidad.
Política Nacional  Multisectorial para  las Personas Adultas  Mayores al  2030, aprobada  por Decreto  Supremo Nº
006-2021-MIMP,
estable  el  Objetivo Prioritario  3:  Garantizar  prestaciones  contributivas y  no  contributivas  para  las
personas adultas mayores;  y el Objetivo Prioritario  5: Garantizar prestaciones contributivas  y no contributivas para  las
personas adultas  mayores, el cual presenta  el Lineamiento 5.5  Desarrollar competencias productivas  y de gestión  de
emprendimientos para las personas adultas mayores.
Acuerdo Nacional, contiene el conjunto de políticas de Estado elaboradas y  aprobadas sobre la base del diálogo y del
consenso, luego de haberse realizado talleres y consultas a nivel nacional, con el ?n de de?nir un rumbo para el desarrollo
sostenible del país y a?rmar su gobernabilidad democrática. Entre los objetivos de las Políticas de Estado comprendidas
en el Acuerdo Nacional se encuentran el de  “Desarrollo con Equidad y Justicia Social”, dentro del cual ?gura  la Política
de Estado Nº 14 “Acceso al empleo pleno, digno y productivo”, que comprende los siguientes  compromisos: la creación
descentralizada de nuevos puestos de  trabajo, en concordancia con los planes de  desarrollo nacional, regional y local;
la mejora de la calidad del empleo,  con ingresos y condiciones adecuadas, y acceso a la seguridad social para  permitir
una vida digna; y el fomentar el ahorro, así como la inversión privada y pública responsables, especialmente en sectores
generadores de empleo sostenible.
En cuanto a la normativa nacional relacionada  con el problema público del dé?cit del empleo decente, que se  abordará
desde un enfoque multisectorial y descentralizado,  la Política Nacional del Empleo Decente se sustenta  principalmente
en las siguientes normas:
Tabla 3. Normas nacionales
Tema
Norma
Decreto Supremo Nº 002-97-TR, que Aprueba el Texto Único Ordenado (TUO) del Decreto Legislativo Nº
728,
Ley de Formación y Promoción Laboral
Decreto Supremo Nº. 003-97-TR, que aprueba el TUO del Decreto Legislativo Nº 728, Ley de Productividad
y Competitividad Laboral
Contratación laboral,
tercerización e
intermediación
Ley Nº 30036, Ley que regula el Teletrabajo
Ley Nº 29245, Ley que regula los Servicios de Tercerización
Ley Nº 27626, Ley que regula la actividad de las empresas  especiales de servicios y de las cooperativas
de trabajadores
Modalidades formativas
laborales
Ley Nº 28518, Ley sobre Modalidades Formativas Laborales
Jornada laboral, horario y
trabajo en sobretiempo
Decreto Supremo Nº 008-2002-TR, que aprueba el Reglamento del TUO de la Ley de Jornada de Trabajo,
Horario y Trabajo en Sobretiempo
Ley Nº 26644, Ley que  precisa el goce del derecho de descanso pre  natal y post natal de la trabajadora
gestante
Ley Nº 30367, Ley que protege a la madre trabajadora contra el despido arbitrario y prolonga su periodo
de descanso
Descansos remunerados
Ley Nº 27240, Ley que otorga permiso por lactancia materna
Ley Nº 29409, Ley  que concede el derecho de licencia  por paternidad a los trabajadores  de la actividad
pública y privada
Decreto Legislativo Nº 713, que consolida la legislación sobre descansos remunerados de los trabajadores
sujetos al régimen laboral de la actividad privada
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NORMAS LEGALES
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Tema
Norma
Ley Nº 27735, Ley que Regula el Otorgamiento de las Grati?caciones para los Trabajadores del Régimen
de la Actividad Privada por Fiestas Patrias y Navidad
DecretoSupremoNº005-2002-TR,quedictaNormasReglamentariasdelaLeyqueRegulaelOtorgamiento
de Grati?caciones para Trabajadores del Régimen de la Actividad Privada por Fiestas Patrias y Navidad
Bene?cios sociales
Ley Nº  28051, Ley de  Prestaciones Alimentarias en  Bene?cio de los  Trabajadores Sujetos al  Régimen
Laboral de la Actividad Privada
Decreto Legislativo Nº 688, Ley de Consolidación de Bene?cios Sociales
Decreto Supremo Nº 001-97-TR, que aprueba el TUO de la Ley de Compensación por Tiempo de Servicios
Decreto  Supremo Nº  001-98-TR,  que  establece normas  reglamentarias  relativas  a obligación  de  los
empleadores de llevar planillas de pago
Decreto  Supremo   Nº  018-2007-TR,   que  establece   disposiciones  relativas  al   uso  del   documento
denominado “Planilla Electrónica
Obligaciones de los
empleadores
Decreto Supremo 008-2011-TR, que aprueban normas de adecuación al T-Registro y PLAME
Ley Nº 29896, Ley que establece la implementación de  lactarios en las instituciones del Sector Público y
del Sector Privado promoviendo la lactancia materna
Ley Nº 29783, Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo
Seguridad y salud en el
trabajo
Ley Nº 28048, Ley de protección a favor de la mujer gestante que realiza labores que pongan en riesgo su
salud y/o el desarrollo normal del embrión y el feto
Ley Nº  26772, Ley que  dispone que las  ofertas de  empleo y acceso  a medios de  formación educativa
no  podrán contener  requisitos  que constituyan  discriminación,  anulación  o alteración  de  igualdad de
oportunidades de trato
Igualdad y no discriminación
Igualdad de oportunidades
Ley Nº 30709, Ley que prohíbe la discriminación remunerativa entre varones y mujeres
Ley Nº 28983, Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Hombres
Personas con discapacidad     Ley Nº 29973, Ley General de la Persona con Discapacidad
Personas adultas mayores
Hostigamiento sexual
Ley Nº30490, Ley de la Persona Adulta Mayor.
Ley Nº 27942, Ley de Prevención y Sanción del Hostigamiento Sexual
Decreto Ley Nº 25593, Ley que regula las Relaciones Laborales de los Trabajadores Sujetos al Régimen
de la Actividad Privada
Derecho colectivo
Ley Nº 27912, Ley que modi?ca la  Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo y levanta las observaciones
formuladas por el Comité de Libertad Sindical de la Organización Internacional del Trabajo
Decreto Supremo Nº 010-2003-TR, que aprueba TUO de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo
Ley Nº 28806, Ley General de Inspección del Trabajo
Ley Nº 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL) y modi?ca
la Ley Nº 28806, Ley  General de Inspección del Trabajo, y la Ley Nº  27867, Ley Orgánica de Gobiernos
Regionales
Inspección laboral
Ley Nº 29896, Ley que  establece la implementación de lactarios en las  instituciones del sector público y
del sector privado promoviendo la lactancia materna
Normas complementarias
Decreto Legislativo Nº 1350, Decreto Legislativo de Migraciones
3.2.
Normas e instrumentos internacionales
Por otra parte, también se ha tenido en cuenta la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, aprobada por laAsamblea
General de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), que establece un plan que regirá los programas de desarrollo
mundiales durante los próximos  15 años para alcanzar los objetivos  ?jados, entre los cuales se observa  que el ODS 8
busca promover el  crecimiento económico sostenido, inclusivo  y sostenible, el  empleo pleno y productivo,  y el trabajo
decente para todos. Asimismo, el  ODS 5 “Igualdad de Género”, que  se orienta, entre otros, a asegurar  la participación
plena y efectiva de las mujeres en la vida política, económica, el acceso a los recursos económicos y empoderamiento de
la mujer; además, señala que promover la igualdad de género es fundamental para acelerar el desarrollo sostenible. De
igual manera, se han considerado los siguientes Convenios de la Organización Internacional del Trabajo – OIT, rati?cados
por el Estado peruano, y otros instrumentos suscritos  y/o rati?cados relacionados con el problema público del dé?cit de
empleo decente:
Tabla 4. Normas internacionales
Tema
Número
Año
Descripción
C029
1930
Convenio sobre el trabajo forzoso
Convenio  sobre   la  libertad  sindical   y  la   protección  del  derecho   de
sindicación
C087
1948
C098
C100
C105
C111
C138
1949
1951
1957
1958
1973
Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva
Convenio sobre igualdad de remuneración
Convenios fundamentales
Convenio sobre la abolición del trabajo forzoso
Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación)
Convenio sobre la edad mínima
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NORMAS LEGALES
El Peruano
Domingo 13 de junio de 2021 /
Tema
Número
C081
C122
C144
C001
C014
C106
C052
C152
C176
C026
Año
Descripción
1947
1964
1976
1919
1921
1957
1936
1979
1995
1928
Convenio sobre la inspección del trabajo
Convenio sobre la política del empleo
Convenios de gobernanza
Jornada de trabajo
Convenio sobre la consulta tripartita (normas internacionales del trabajo)
Convenio sobre las horas de trabajo (industria)
Convenio sobre el descanso semanal (industria)
Descanso semanal remunerado
Vacaciones
Convenio sobre el descanso semanal (comercio y o?cinas)
Convenio sobre las vacaciones pagadas
Convenio sobre seguridad e higiene (trabajos portuarios)
Convenio sobre seguridad y salud en las minas
Seguridad e higiene en el trabajo
Salario mínimo
Convenio sobre los métodos para la ?jación de salarios mínimos
Convenio
sobre
los
métodos
para
la
?jación
de
salarios
mínimos
C099
C159
1951
(agricultura)
Convenio
inválidas).
sobre
la
readaptación
profesional
y
el
empleo
(personas
1983
2006
Personas con discapacidad
Discriminación contra la mujer
Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad.
Convención Interamericana  para la  Eliminación de todas  las Formas  de
Discriminación contra las Personas con Discapacidad
1979
Convención sobre  la eliminación  de todas  las  formas de  discriminación
contra la mujer.
Convención
violencia contra la mujer, “Convención Belém do Pará”
Interamericana   para  prevenir,   sancionar   y   erradicar  la
1994
2015
1990
2013
2013
Personas adultas mayores
Migrantes
Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos
de las Personas Adultas Mayores.
Convención internacional sobre la protección de los derechos de todos los
trabajadores migratorios y sus familiares
Convención Interamericana contra el Racismo, la Discriminación Racial, y
formas conexas de intolerancia
A-68
Discriminación
Convención
Intolerancia
Interamericana   contra  toda   forma   de   Discriminación  e
A-69
B-32
1969
1966
1966
Convención Americana sobre Derechos Humanos
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
Derechos económicos, sociales y
culturales
Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos
en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
A-52
1988
2000
Protocolo  para  Prevenir,  Reprimir  y   Sancionar  la  trata  de  Personas,
especialmente mujeres y niños
4.
DIAGNÓSTICO
7
4.1
Enunciación del problema público: “Elevado dé?cit de empleo decente”
8
De?nición del problema público
El empleo   es  uno de  los aspectos  más  importantes para  las personas  y para  el  desarrollo de  un país.  Las malas
9
condiciones en  las que  se encuentra  están estrechamente vinculadas  con el  bajo nivel  de desarrollo en  los ámbitos
económico, social  e institucional,  lo que  se re?eja  en un  alto grado  de informalidad  tanto laboral  como empresarial.
Además, un empleo  que carece del  acceso de quienes los  ejercen a los  derechos mínimos afecta directamente  a las
personas, porque, en tanto  trabajadores y trabajadoras, están expuestas  a una situación de mayor  vulnerabilidad ante
cualquier shock  negativo,  que puede  ser micro  (enfermedad) o  macro (recesión  o bajo  crecimiento económico).  De
ahí la necesidad de crear  y promover empleos con salario digno, futuro  estable, protección social y acceso a derechos
fundamentales en el marco de una transición justa   hacia una economía más productiva y verde  .
10                                                                                                                               11
7
8
En el anexo 10 se detalla la metodología utilizada para el desarrollo de la sección del diagnóstico.
Este documento fue elaborado en una etapa previa a la proliferación de la pandemia por el COVID-19, razón por la cual se añaden recuadros para explicar sus
efectos sobre el diagnóstico.
9
El término empleo hace referencia a un puesto de trabajo ocupado por un trabajador o trabajadora (Neffa et al., 2014); y el trabajo es de?nido como parte de las
aspiraciones de las personas: representa el medio que le permite su sustento, el mejoramiento de la calidad de sus vidas y su realización como seres humanos
(OIT, 2009).
10
11
Según la OIT, la Transición Justa busca maximizar la creación de empleo decente y negocios verdes, promover la generación de empleos verdes considerando
la dimensión de género, y al mismo tiempo proteger el medio ambiente y los recursos naturales.
Según la OIT, los  empleos verdes son, empleos decentes, que  contribuyen a la conservación, restauración y  mejora de la calidad del ambiente  en cualquier
sector económico. Los empleos  verdes reducen el impacto ambiental  de las empresas y de  los sectores económicos aumentando la  e?ciencia del consumo
de energía, materias primas y agua, descarbonizando la economía y reduciendo la emisión de gases de efecto invernadero, minimizando o evitando cualquier
forma de residuo y contaminación, restaurando los ecosistemas y la biodiversidad, y permiten adaptarse al cambio climático.
El Peruano / Domingo 13 de junio de 2021
NORMAS LEGALES
19
La creación de empleos  con las características antes descritas es  la base de la prosperidad, la  inclusión y la cohesión
social. Por el  contrario, su escasez y  precariedad mantienen a los  hogares en la  pobreza y menoscaban el  desarrollo
(OIT, 2015). En  ese sentido, y de  acuerdo con la Guía  de políticas de empleo  de la OIT, una  política de empleo debe
12
enfatizar la creación de trabajos de calidad o empleos decentes. En tal virtud, la de?nición de empleo decente   toma en
cuenta diversos aspectos relacionados con  el acceso a un puesto de  trabajo, tales como la participación, el empleo,  el
desempleo y el subempleo, e implica las siguientes características:
El cumplimiento de los derechos laborales fundamentales.
El acceso a un ingreso justo y proporcional al esfuerzo realizado.
El trabajo sin ningún tipo de discriminación, principalmente de género.
El disfrute de jornadas laborales reguladas y descanso periódico.
El acceso a seguridad en el trabajo.
El acceso a la protección social y la seguridad social.
El diálogo social tripartito.
Del mismo  modo, se  debe considerar  que este  empleo decente  existe solo si  abarca las  diferentes modalidades  de
trabajo, como el empleo asalariado, el autoempleo y el trabajo doméstico (Godfrey, citado en Lanari, 2005). En el caso del
Perú, estas características no se cumplen en los distintos tipos de trabajo. Por  ejemplo, siete de cada diez trabajadoras
y trabajadores laboran sin tener contrato,  y solo alrededor del 28,2 % de las y los  asalariados tiene un contrato a plazo
inde?nido, mientras que solo  el 47,9 % gana por lo  menos el salario mínimo (ENAHO,  2019). En lo que concierne a  la
cobertura de protección social, el  68,1 % no cuenta con un seguro de  salud ?nanciado por el empleador, y solo el 35,9
%
contribuye a un fondo de pensiones (ENAHO, 2019). Respecto a los  derechos sindicales, en el sector privado formal
la tasa de a?liación para el año 2020 ha sido de 5,1 %, mientras que en el sector público alcanzó 16,5 % en 2020 según
la Planilla  Electrónica a diciembre  2020 Además, muchos  trabajadores y trabajadoras  no gozan de  los derechos a  la
seguridad en el trabajo.
Por otro  lado, este  problema  es de  carácter público,  porque su  solución requiere  la intervención  del sector  público,
aunque no excluye una posible participación del sector privado y de los actores sociales (CEPLAN, 2018a). El bajo nivel
de competencias laborales de la población económicamente activa (PEA), que está relacionado con la baja empleabilidad
de la PEA ocupada, es  un problema que tiene su origen  en las instituciones educativas públicas y  privadas en las que
el Estado tiene participación. En segundo lugar, las fallas de mercado, como la falta de información, obligan al Estado  a
participar incluso en el mercado laboral. Por último, corresponde también al Estado garantizar que los derechos laborales
se cumplan, mediante  actividades de ?scalización. En conclusión,  el bajo nivel de  empleo decente es un problema  de
carácter público.
Estructuración o modelo del problema público
Según Gamero (2011), los aspectos que subyacen a la persistencia del empleo precario, que no cumple las condiciones
13
de un trabajo decente,  tendrían su origen en los  siguientes factores: (i) tipo de  crecimiento económico, (ii) dotación de
capital humano, (iii) políticas públicas, (iv) marco institucional laboral y (v) otras que afecten el proceso de acumulación.
El mismo  autor re?ere  los elementos que  de?nen el  trabajo decente: (i)  oportunidad de  encontrar trabajo,  (ii) trabajo
productivo, (iii)  equidad en el  trabajo, (iv) seguridad  laboral, entre otros.  Vale mencionar  que no existe  una de?nición
teórica del  empleo decente;  se parte del  marco inicial  de la  noción brindada por  la OIT  y mencionada en  la sección
anterior, por  lo que los  aspectos planteados por  Gamero (2011) pueden  ser una primera aproximación  a ella. En  ese
sentido, se ha decidido utilizar  la propuesta metodológica de Gamero (2012) para  la identi?cación del empleo decente.
Esta metodología permite  obtener el dé?cit de  trabajo decente a través de  cinco indicadores (contrato-registro, salario
mínimo, jornada laboral no mayor de 48 horas semanales, a?liación a algún seguro de salud y a un sistema de pensiones)
que son rescatados a partir de las características brindadas por la OIT.
Sin embargo, si bien se reconoce el rol del crecimiento económico y los incrementos de la productividad en la generación
de empleo  decente, la estructura  productiva no  será considerada dentro  del diagnóstico  por dos motivos.  La Política
Nacional  de Empleo  Decente  está alineada  al  Plan Estratégico  de  Desarrollo Nacional  y  a la  Política  Nacional de
Competitividad y Productividad, que  trazan el camino hacia un crecimiento económico  sostenible basado en aumentos
de la  productividad y competitividad.  De esta manera,  si bien este  documento aborda con  amplio detalle el  problema
de la  baja productividad de  las unidades productivas,  lo hace con  énfasis en el  empleo pues ya  existen políticas, las
anteriormente mencionadas, que tienen como objetivo estrategias de productividad como el impulso de la infraestructura,
el fomento de la I+D+i, la articulación de las cadenas productivas, entre otros. El segundo motivo es que las causas que
se relacionan a la productividad en la PED (capital, tecnología, competencias e innovación) tienen una relación estrecha
con la  estructura  productiva y  en algunos  casos son  consideradas como  condiciones básicas  para que  políticas  de
cambio estructural puedan funcionar si luego son implementadas (Atolia y otros, 2020).
Por otro lado, los principios rectores de la Guía de políticas nacionales de empleo (OIT, 2012a) para examinar una política
de empleo consisten en analizar: (i) el contexto económico y social; (ii) el marco  normativo nacional, regional y local del
empleo para identi?car la forma en que se inserta en las políticas económicas y sociales; (iii) la legislación laboral; (iv) el
sistema de educación y formación y su pertinencia para la situación del mercado de trabajo; (v) el desarrollo empresarial
del sector privado para crear puestos de trabajo y ofrecer fuentes de ingresos, entre otras variables.
Del mismo  modo, las características de  empleo decente que  se relacionan con  la Transición justa  y el Empleo Verde
están respaldadas con las políticas de la OIT; principalmente en los Principios Rectores que incluyen la política de empleo
en las Directrices de Transición Justa (OIT 2015), así como en el Programa de Empleo Verde de la OIT.
Siguiendo lo propuesto por Gamero (2011) y  la OIT (2012), así como recomendaciones que se ofrecieron en reuniones
con expertos realizadas para determinar el marco de esta política, se ha planteado dividir el problema público identi?cado
como “Elevado dé?cit de empleo decente” en seis causas teóricas que se cumplen en el contexto peruano: (i) formación
12
13
Para ?nes del documento, el término empleo decente se usa como sinónimo de trabajo decente.
En general,  se de?ne  como empleo  precario aquel  que no  cumple un  conjunto mínimo  de características  deseables, vinculadas con  la protección  de los
derechos de los trabajadores. Respecto a la relación entre esta noción y el concepto de trabajo decente, véase Gamero (2011).
20
NORMAS LEGALES
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de capital humano, (ii) capacidad de  las empresas para generar trabajo decente, (iii) pertinencia entre la  formación y la
demanda de trabajo, (iv) legislación laboral, (v) equidad en el trabajo y (vi) contexto económico y social. Como se puede
apreciar, las  causas propuestas no  son solo de  tipo laboral o  normativo, por lo que  se necesita una  atención integral
basada en un enfoque multisectorial, con el ?n de lograr una solución al problema público del “elevado dé?cit de empleo
decente”.
De acuerdo con la revisión de evidencia de distintos estudios para el Perú y otros países, y el análisis de diversas fuentes
de información, se han identi?cado seis causas directas de este problema.
Grá?co 3. Causas y efectos del problema público

Elaboración propia.
Así, el modelo del  problema público de la Política Nacional  de Empleo Decente plantea que la  di?cultad para la fuerza
laboral potencial en conseguir empleos decentes es resultado de las siguientes causas:
?
Bajo capital  humano de  la fuerza  laboral que  afecta sus  competencias para el  trabajo. Un  bajo nivel  de
competencias cognitivas, técnicas, digitales y socioemocionales redunda en una menor productividad laboral, que
a su vez impide el acceso a trabajos bien remunerados y decentes.
?
Débil vinculación entre oferta y demanda laboral. Por una parte, las y los trabajadores y las y los empleadores
no utilizan mecanismos institucionalizados en el proceso de búsqueda de empleo, como las bolsas de trabajo, sino
que la mayoría recurre  a contactos, lo cual di?culta  a las empresas encontrar postulantes  con el per?l requerido
para las vacantes que requiere cubrir. Por otra parte, la falta de articulación entre la formación de las instituciones
de educación superior y  los per?les requeridos por el mercado  de trabajo hace que más de  la mitad de las y los
trabajadores con educación superior laboren en un trabajo con un per?l diferente al requerido para el puesto,  con
lo que se genera una brecha entre el per?l de las y los trabajadores y lo que las empresas requieren.
?
?
Empleo  principalmente   generado  en   unidades  productivas  de   baja  productividad.   Existe  una   gran
heterogeneidad productiva por tamaño de empresa y sector económico. La mayoría de las unidades productivas son
pequeñas y tienen escasa capacidad de generar valor agregado, a lo que se suma el hecho de que una proporción
importante son informales. Estas unidades productivas generan la mayor parte del empleo en condiciones de bajos
ingresos y/o informalidad laboral.
Limitaciones en el  diseño y la aplicación de  la regulación laboral y de  la protección social para las  y los
trabajadores. Gran parte de las y los trabajadores ven afectados sus derechos al tener que laborar sin contrato o
más de 48 horas a la semana. Del mismo modo, son muy pocos los trabajadores y las trabajadoras con acceso al
seguro de salud ?nanciado por el empleador   y a?liados al sistema de pensiones. A ello se suma que el acceso a
14
bene?cios es heterogéneo para diferentes grupos poblacionales (sexo, edad, nivel educativo, tamaño de empresa,
etcétera).
?
?
Desigualdad en  oportunidades de empleo. Diversos  factores sociales —género,  origen étnico, discapacidad,
edad, entre otros—  di?cultan el acceso  al empleo decente  a grupos demográ?cos particulares.  En ese sentido,
estos grupos tienen  menor probabilidad de  desempeñarse en un empleo  decente, y por ello  presentan brechas
salariales signi?cativas.
Desfavorable  entorno  social e  institucional.  La  descon?anza  en las  instituciones  y  los  servicios públicos
inadecuados no  brindan los  incentivos para la  creación de  empresas formales,  y tampoco abren  espacio para
mejorar las condiciones laborales de las y los trabajadores.
14
En adelante, para las cifras de acceso al seguro de salud relacionadas a la estimación del Índice de Trabajo Decente, se excluye el “SIS Para Todos” debido a la
naturaleza de prestación social de este seguro y las medidas para la Cobertura Universal de Salud tras la promulgación del Decreto de Urgencia Nº 017-2019,
además de considerar que el empleo decente no solo debería incluir la cobertura del Plan Esencial de Aseguramiento en Salud (PEAS) sino también de planes
complementarios y prestaciones económicas y sociales. Como proxy, en la ENAHO ante la pregunta de quién ?nancia el acceso al SIS, se excluye a aquellos
que “no pagan” (cerca del 97% de personas que cuentan con SIS).
El Peruano / Domingo 13 de junio de 2021
NORMAS LEGALES
21
Los efectos que se derivan del análisis del problema público son los siguientes:
?
Vulnerabilidad a  la pobreza.  Un empleo  precario o la  pérdida del  empleo tienen  una relación  positiva con la
vulnerabilidad, la reducción del ingreso familiar y la probabilidad  de caer en la pobreza. Esto se podría agravar si
el contexto macroeconómico es desfavorable.
?
Desigualdad,  exclusión y  con?icto  social.  Un aumento  en  el acceso  al  empleo  decente puede  reducir  la
desigualdad al  incrementar los  salarios  de la  población ocupada  al menos  hasta el  salario mínimo,  y permite
que la mano de obra  menos cali?cada acceda a alzas de salarios  en un contexto de crecimiento económico. Así
mismo, la generación de empleo decente contribuye  a la paz y a la resiliencia en las sociedades,  basada en una
mayor justicia social, y  está vinculada al uso del diálogo social  para fomentar la estabilidad y el  desarrollo social
y económico  (OIT, 2016a). En  el mismo sentido,  los empleos verdes  aportan a la  disminución de los  con?ictos
socioambientales,  ya  que limitan  las  emisiones  de  gases  efecto invernadero,  minimizan  la  contaminación  y
contribuyen a la adaptación al cambio climático (OIT 2016d).
Por último, se debe considerar que el problema público del dé?cit de trabajo decente afecta tanto a la población en edad
de trabajar  que no tiene  empleo y lo está  buscando (o desea  trabajar y se  ha desalentado) como  a la población  que
tiene empleo pero este no cumple las características de un trabajo decente. Este conjunto de personas será la población
objetivo de la política y se la conoce como “fuerza laboral potencial”, y es de?nida en la siguiente sección.
Conceptos claves
Desempleo abierto
Según el Instituto Nacional de Estadística e Informática – INEI (2017), la tasa de  desempleo abierto es la proporción de
personas de la PEA desempleadas o desocupadas y que están buscando activamente un empleo. Para determinar a las
y los desempleados  abiertos se consideran  las condiciones siguientes: “Sin  empleo”, “Corrientemente disponible  para
trabajar” y “En busca de empleo”.
Desempleo oculto
De acuerdo con el INEI (2000),  este concepto comprende a las personas que no tienen una  ocupación y que, teniendo
deseos de trabajar, no realizan la búsqueda activa, por lo que no forman parte de la población económicamente activa.
Las y los  desempleados ocultos no  buscan activamente trabajo porque  no creen posible  encontrarlo, sea por falta  de
motivación, oportunidades o porque el mercado impone ciertos requisitos que ellas y ellos no creen posible cumplir. Por
último, forman parte de la población económicamente inactiva (PEI).
Fuerza laboral potencial
La de?nición de fuerza laboral potencial proviene de la 19.ª Conferencia Internacional de Estadísticas de Trabajo (CIET)
de la OIT, y comprende, además de la población económicamente activa ocupada, al desempleo abierto y al desempleo
oculto. Especí?camente, incluye a las y los “buscadores no disponibles”, de?nidos como personas que, en el período de
referencia corto, llevaron a  cabo actividades de búsqueda de  trabajo, pero no estaban disponibles (y  lo estarían en un
período posterior corto), y a  las y los “buscadores potenciales disponibles”, de?nidos como  personas que no llevaron a
cabo actividades de búsqueda pero deseaban un puesto  de trabajo y estaban disponibles. De este modo, las personas
no ocupadas que antes se incluían en la de?nición  “menos estricta” de desocupación (relajando el criterio de búsqueda
de trabajo) ahora están comprendidas en la fuerza de trabajo potencial.
4.2
Situación actual del problema público
El análisis de la situación  actual se había llevado a cabo con antelación  a la pandemia del COVID-19; sin embargo,  se
ha incorporado una  sección adicional de  los efectos del  coronavirus con la data  mensual más reciente  de 2020, para
apreciar sus efectos inmediatos en  el mercado de trabajo. Por otro lado, el  desarrollo de las causas es el mismo,  pues
la pandemia y  las primeras medidas de  cuarentena no han hecho  más que agravar las  razones directas del dé?cit  de
empleo decente que habían sido identi?cadas  con anterioridad a la aparición del COVID-19, lo  cual será explicado con
más detalle al ?nalizar la sección de desarrollo de causas correspondiente.
Análisis anterior al COVID-19
La PEA ocupada peruana muestra un desempeño variado en relación con los principales indicadores del trabajo decente.
Así, en lo que concierne al disfrute de jornadas  laborales reguladas y al derecho de un ingreso justo, se observa que el
64%
de la PEA ocupada  tiene una jornada diaria  promedio de ocho horas  diarias o menos, y que  el 47 % cuenta  con
un ingreso  igual o mayor  que la  remuneración mínima vital  (RMV). Por  último, en lo  que atañe  a trabajar sin  ningún
tipo de discriminación  y al diálogo social tripartito,  la brecha salarial total
trabajadoras y trabajadores comprendida en huelgas es 1.23 por cada 1000.
15
por género asciende  a 28,5 %, y la  tasa de
16
Respecto a la seguridad y protección social de las y los trabajadores, el 27 % de la PEA ocupada está protegida por una
relación contractual formal, 29 % por un seguro  de salud pagado por su empleador y 36 % contribuye a algún fondo  de
pensiones. Además, Gamero (2012) indica que el derecho a la seguridad laboral también se compone por la estabilidad
laboral, y la realidad peruana re?eja una baja estabilidad del empleo. Así, por ejemplo, el 67.7 % de las y los trabajadores
formales experimentaron más de un evento de desvinculación laboral durante el período 2014-2017. Además, en 2017 el
porcentaje de trabajadoras y trabajadores formales con contratos temporales fue de 74 %.
15
16
Sin tomar en cuenta diferencias de edad, nivel educativo alcanzado, tipo de ocupación, entre otros.
Se calcula con base  en el número de trabajadoras y trabajadores  comprendidos en huelga del Anuario estadístico del  Ministerio de Trabajo y Promoción del
Empleo (MTPE) y de la PEA ocupada del trimestre móvil del octubre, noviembre y diciembre de 2018 del boletín del INEI.
22
NORMAS LEGALES
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Por último, si bien la tasa de desempleo  es baja en el Perú, esta no es necesariamente una señal positiva del  mercado
laboral. En un informe de la BBC (2018) se señala que estas bajas tasas son comunes en países de América Latina, pero
implican que muchos potenciales  trabajadoras y trabajadores dejaron de  buscar trabajo o se encuentran  en un puesto
de trabajo  que presenta malas condiciones.  De ahí que  la población objetivo  sería la fuerza laboral  potencial, que en
2019
comprendía 18 millones 35 mil 483 personas, y estaría a su vez conformada por la PEA ocupada (17 millones 133
mil 100 personas), PEA desocupada o desempleo abierto (697 mil 381 personas) y por las y los desalentados (205 mil 2
De esta forma, se analizarán indicadores sobre la PEA ocupada y sobre las y los desempleados.
personas).
17
La evolución de estos indicadores entre 2012 y 2019  da cuenta de que los valores de 2019 son parte de una tendencia
relativamente  constante  durante  ese período.  En  el  siguiente  grá?co  muestra  la  evolución  de  los indicadores  de
desempleo, formalidad, ingresos, discriminación, jornada,  seguro de salud, fondo de pensiones y  duración del contrato
para el período 2012-2019. Se muestra así que la mayoría de los trabajos no cumplen con las características necesarias
para ser considerados decentes según  la de?nición de OIT, y que este  es un problema que se ha mantenido a  lo largo
de los años.
Grá?co 4. Evolución de los principales indicadores de empleo, 2012-2019
7DVDGHGHVHPSOHRQDFLRQDO
GHOD3($RFXSDGDTXHWLHQH
FRQWUDWRRHVWiUHJLVWUDGRHQ
681$7












     
       






GHOD3($RFXSDGDTXHUHFLEHDO
PHQRVOD509
%UHFKDVDODULDOWRWDOHQWUHKRPEUHV
\PXMHUHV











      
+RPEUHV
0XMHUHV

      
GHOD3($RFXSDGDTXHWUDEDMD
KDVWDKRUDVSRUVHPDQD
GHOD3($RFXSDGDTXHWLHQH
VHJXURGHVDOXGILQDQFLDGRSRUHO
HPSOHDGRU









      
       
17
Estos datos fueron calculados sobre la base del módulo 500 de la ENAHO de 2019.
El Peruano / Domingo 13 de junio de 2021
NORMAS LEGALES
23
GHOD3($RFXSDGDTXH
FRQWULEX\HDDOJ~QIRQGRGH
SHQVLRQHV
GHOD3($FRQFRQWUDWR
WHPSRUDO










      
       
1
Incluye el contrato a plazo ?jo, período de prueba, prácticas preprofesionales, locación  de servicios, Régimen Especial de Contratación
Administrativa (CAS).
Fuente: ENAHO-INEI. Elaboración propia.
Como indica  Godfrey (citado en Lanari,  2005), la de?nición  de empleo decente  que se está  manejando considera las
diferentes categorías de trabajo existentes; para el caso del Perú, según ENAHO (2019), las categorías más importantes,
a juzgar por su proporción, son las y los empleados o asalariados (46%), las y los independientes o no asalariados (37%)
y las  y los trabajadores  familiares no remunerados  (10 %).  Por ello, el  indicador de la  política debe  considerar estos
matices en su contenido.
En tal virtud, el uso de varios indicadores con el ?n de medir los esfuerzos de una política puede ser problemático, por lo
que es importante tener un indicador que sintetice todas estas características de empleo decente de la población objetivo
(fuerza laboral  potencial) y que  sea medible periódicamente;  además, se ha  de procurar  que sea lo  menos complejo
posible o que no incluya arbitrariedad. En la actualidad, existen varias opciones:
?
?
?
Formalidad laboral. Conformada por  la PEA asalariada (empleadas y empleados, obreras y  obreros) del sector
público y privado con contrato laboral, incluyendo a las y los locadores de servicios. Las y los asalariados formales
también cuentan  con aportes al  seguro de salud ?nanciado  por el empleador  o empleadora. Con  base en esta
de?nición, quedan  excluidos las y  los trabajadores  familiares no remunerados  (TFNR), así como  los miembros
de las  fuerzas armadas y  de las fuerzas  policiales que  viven en cuarteles,  campamentos, barcos y  otros. Este
indicador ha sido propuesto y ampliamente utilizado el INEI en el marco de la estimación de la Cuenta Satélite del
Sector Informal (INEI, 2014).
Índice de  calidad del  empleo (ICE).  Para estimar  este indicador,  propuesto por  Farné (2003), se  establecen
valoraciones (de 0 a  100) para distintas variables como rango de  ingresos, modalidad de contratación, acceso a
la seguridad social y cumplimiento de la jornada laboral máxima semanal. Luego se ponderan los puntajes según
la categoría  ocupacional (dependiente,  independiente, empleadores  y empleadoras).  Se determina  un  puntaje
creciente con  la calidad  del empleo, donde  un valor  menor de  25 se  considera como un  empleo de  muy baja
calidad; entre 25 y 50,  de mala calidad; entre 50 y 75, de  buena calidad; y más de 75, de  muy buena calidad. El
28%
de las y los trabajadores tienen un índice por encima de 50, es decir, de buena o muy buena calidad.
Índice de mejores trabajos (IMT). Este indicador fue propuesto por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID)
18
y se  calcula  como el  promedio simple  de  indicadores de  participación laboral,  tasa  de ocupación,  formalidad
(empleo con seguridad social) e ingresos su?cientes para superar la pobreza (aproximado como ingresos mayores
que la  RMV).  Se calcula  sobre la  población en  edad de  trabajar  (PET), pero  excluye a  estudiantes a  tiempo
completo. En el Perú, ascendió a 54.74 % en 2015 y no hay datos para 2018.
A pesar de los indicadores antes señalados, se  ha decidido optar por otros dos: el indicador de  trabajo decente (ITD) y
la tasa de desocupación. El primer indicador es  propuesto por Gamero (2012) y se utiliza para medir el trabajo decente
de la  PEA ocupada  por las  siguientes razones:  captura distintas  dimensiones especí?cas  que  la OIT  incluye en  las
características del  trabajo decente y  que no son  consideradas por la  tasa de formalidad  laboral, el IMT y  el ICE; y,  a
su vez, tampoco introduce  la arbitrariedad de las valoraciones de  las variables (como lo hace el  ICE), ya que emplean
variables binarias o dicotómicas. Además, se podría considerar como ventaja adicional que tiene una alta correlación con
los indicadores de formalidad laboral e ICE superior al 90%.
El ITD es el indicador ?exible que resume si el trabajo cumple las principales características determinadas por la OIT para
ser considerado como tal. Con el ?n de hacerlo operativo, Gamero utiliza solo cinco de las características señaladas por
la OIT y que es  posible replicar con los datos de  la encuesta ENAHO: jornada laboral regular,  ingreso justo, existencia
de contrato, existencia de seguro de salud pagado por el empleador y a?liación a un sistema de pensiones. Luego, estas
características se clasi?can en dos tipos de condiciones: básicas y complementarias. Las primeras son las relacionadas
con la  existencia del contrato  y el  ingreso que recibe  la o  el trabajador, mientras  que las  segundas conciernen a  los
derechos o bene?cios laborales.
19
Por otro lado, la ?exibilidad del indicador se re?ere a que puede ser expresado en niveles o grados de trabajo decente. En
su caso, son cinco niveles, donde el primer nivel (nivel 1) es aquel que cumple todos los criterios, mientras que el último
(nivel 5) es aquel que no cumple ninguno. Es decir:
18
19
Véase el portal correspondiente en: https://mejorestrabajos.iadb.org/es/indice
En la propuesta no se incluye la variable de seguridad y salud en el trabajo como parte de la construcción del indicador, al no estar disponible una medición con
representatividad poblacional en las fuentes de información.
24
NORMAS LEGALES
El Peruano
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?
?
?
?
?
Nivel 1: si cumple con todos los indicadores básicos y complementarios.
Nivel 2: si cumple con todos los indicadores básicos, pero no con los complementarios.
Nivel 3: si cumple con al menos uno de los indicadores básicos.
Nivel 4: no cumple con los indicadores básicos, pero sí al menos uno de los indicadores complementarios.
Nivel 5: no cumple con ningún indicador.
En la  siguiente tabla  se resumen los  criterios del  ITD para clasi?car  e identi?car  el trabajo  y en qué  nivel de  trabajo
decente se encuentra.
Tabla 5. Criterios y variables que componen el ITD
Indicadores
Variables
Cumple
No cumple
Modalidad de
–  Asalariado: tiene algún tipo de
–  Asalariado: sin contrato.
contratación
contrato (inde?nido, modal, recibo por    –   No
asalariado:
el
negocio
o
honorarios, etcétera).
actividad no está registrado.
No asalariado: su negocio o actividad
está registrado en la SUNAT (persona
jurídica o natural).
Básicos
Ingresos
El ingreso es mayor o igual que la RMV.
Trabaja hasta 48 horas semanales.
Ingreso menor que la RMV.
Jornada laboral
Trabaja más de 48 horas semanales.
No tiene ningún seguro de salud.
(6
días)
Complementarios
Elaboración propia.
Seguro de salud
Tiene algún tipo de seguro de salud.
A?liación a un sistema    A?liados en algún sistema de pensiones.
de pensiones
No  está   a?liado   a  un   sistema  de
pensiones.
Grá?co 5. Evolución de los indicadores de empleo ITD (nivel 1 o 2), ICE de empleos de buena o muy buena
y formalidad laboral, 2007-2019
calidad
1











           
1LYHO
1LYHOHV\
)RUPDOLGDGODERUDO
,&(GHEXHQDRPX\EXHQDFDOLGDG

Fuente: ENAHO-INEI. Elaboración propia.
Se calculó la proporción de trabajadoras y  trabajadores que cuentan con un empleo de buena y muy buena  calidad; en otras palabras,
1
con un ICE por encima de 50 puntos. En el año 2018, dicha proporción ascendió a 24 %.
Con el ?n de explicar  cómo el concepto  de empleo decente del ITD  se ajusta en los datos,  es necesario hacer un  par
de aclaraciones. En  primer lugar, se podría cuestionar que  las y los trabajadores independientes  no necesitan cumplir
el criterio  de jornada laboral  regular (48 horas),  ya que no  están sujetos a  una relación laboral  de subordinación.  No
obstante,  las jornadas  excesivas  causan  problemas de  salud física  y  mental, impiden  conciliar  el trabajo  y  la vida
familiar  o son  una señal  de  que la  remuneración  por hora  es insu?ciente  (Gamero,  2011).  En este  sentido, una  o
un trabajador  independiente o  una o un empleador  que trabaje  más allá de  las 48 horas  semanales afrontaría  estas
consecuencias negativas  tanto como un asalariado. Por ello, se considera conveniente  mantener el criterio de “trabajo
hasta 48  horas semanales”  como  una de las  condiciones  de trabajo  decente, tanto  para asalariados  como para  no
asalariados.
La segunda  aclaración es  que la  existencia del  aseguramiento universal  mediante el SIS,  establecido en  el Decreto
de  Urgencia N.º  017-2019, no  modi?ca  el criterio  de  seguro de  salud  del ITD  antes  presentado. Para  empezar, el
sistema de  salud peruano cuenta  con instituciones públicas,  privadas o  mixtas encargadas de  administrar los fondos
destinados al ?nanciamiento de prestaciones de salud u ofrecer coberturas de riesgo de salud a sus a?liados. Estos son,
principalmente, tres: SIS,  EsSalud y EPS.  Los seguros que  ofrecen estas instituciones deben  cubrir al menos  el Plan
Esencial de Aseguramiento en Salud  (PEAS), que es una lista priorizada  de condiciones asegurables e intervenciones
El Peruano / Domingo 13 de junio de 2021
NORMAS LEGALES
25
elaborada por el MINSA cada dos años y que está basada en estudios epidemiológicos de la población, entre otros.
20
Sin
embargo, existen diferencias por población objetivo, forma de contribución y planes complementarios y/o especí?cos de
cada institución.
El SIS  provee  seguros principalmente  enfocados en  personas en  situación de  pobreza  y pobreza  extrema, y  cubre
medicamentos, procedimientos, operaciones, insumos, bonos de  sepelio y traslados, según el tipo de seguro.    Cuenta
21
también con aseguramiento para emprendedoras y emprendedores (solo requiere formalidad tributaria), microempresas
y trabajadoras y trabajadores independientes (en estos dos últimos casos implica un pago por parte de la o el empleador
o la o  el trabajador independiente). Por otro  lado, EsSalud es el  seguro de salud contributivo dirigido  principalmente a
las y  los trabajadores  dependientes del  régimen laboral  general de  la actividad  privada. Adicionalmente, cuenta  con
coberturas para trabajos riesgosos e  indemnizaciones por accidentes con consecuencias mortales. Brinda  servicios de
prevención, promoción,  recuperación, rehabilitación y  prestaciones económicas y  sociales. Finalmente,  las Empresas
Prestadoras de Salud,  más conocidas como EPS, son  empresas públicas o privadas  distintas a EsSalud que  proveen
una cobertura adicional a la cobertura del PEAS de EsSalud.
22
En general, como objetivo  de política pública se busca que  las y los trabajadores cuenten con  la cobertura no solo del
PEAS sino también de planes complementarios y prestaciones  económicas y sociales. Recientemente, en el marco del
aseguramiento universal, todas las personas tienen derecho a un seguro de salud que será provisto a través del SIS, pero
este cubre solo el PEAS de forma gratuita. Por ello, se considera como una adecuada aproximación al objetivo de política
que se  contabilice como criterio  de trabajo decente  a aquellas o  aquellos trabajadores, asalariados  o no asalariados,
que cuenten con un seguro pagado por el empleador, independientemente de si están cubiertos por el SIS. Esto permite
captar a todas y todos aquellos que cuentan con un seguro de salud con cobertura del PEAS y adicionales.
Construido el  indicador en todos  sus niveles con  datos de la  ENAHO, se encuentra que  no ha existido  una variación
considerable entre  2007 y 2019.  Por niveles, la  PEA con empleo decente  (nivel 1) es  13.9% en 2019,  y 13.3 %  para
aquellos que solo cumplen las  condiciones básicas, esto es, el contrato e ingresos superiores  a la RMV (nivel 2). Si se
?exibiliza el indicador a aquellas y aquellos que por lo menos han cumplido las condiciones básicas del ITD, se descubre
que solo 27.2% de la PEA por lo menos tiene contrato y gana más que la RMV. En materia de variaciones, en el período
2007-2019
el porcentaje de la PEA con empleo decente del nivel 1 ha aumentado solo 6.4 puntos porcentuales, mientras
que el empleo decente que cumple solo las condiciones básicas (niveles 1 y 2) se ha incrementado en apenas 7.9 puntos
porcentuales.
Grá?co 6. Evolución del ITD por diferentes niveles, 2007-2019





       
  






    
   

     


      


       



            


        











        
1LYHO
1LYHO
1LYHO
1LYHO
1LYHO

Fuente: ENAHO-INEI. Elaboración propia.
De la misma forma, se puede veri?car que el empleo decente nivel 1 o nivel 2 se concentra en la PEA ocupada con mayor
nivel educativo.  Se encuentran  altos niveles de  empleo decente  para aquellas  y aquellos con  estudios universitarios
completos; el 49.3% de las y los graduados universitarios tienen acceso a un empleo con nivel 1, y el 77%, a uno con nivel
2.
Se observa también una  pequeña caída en estas cifras para  las y los graduados de educación  no universitaria y un
descenso aún mayor para aquellas y aquellos con estudios universitarios incompletos. De los que solo tienen educación
básica completa o menos, ni el 10% supera el empleo nivel 1, y tan solo un 22.9% de  las y los graduados de la escuela
básica regular cuentan con acceso a un empleo de nivel 1 o 2.
20
La de?nición y la forma de elaboración del PEAS  se encuentra detallada en la Ley Marco del Aseguramiento Universal en Salud, aprobada mediante Decreto
Supremo N.º 020-2014-SA.
21
22
El SIS tiene seguros del tipo gratuito, subsidiado y semicontributivo.
Una mayor información se puede encontrar en: https://www.gob.pe/281-seguros-de-salud
26
NORMAS LEGALES
El Peruano
Domingo 13 de junio de 2021 /
Grá?co 7. Porcentaje de la PEA ocupada con ITD según nivel educativo, 2019

8QLYHUVLWDULDFRPSOHWD3RVJUDGR


8QLYHUVLWDULDLQFRPSOHWD


1RXQLYHUVLWDULDFRPSOHWD


1RXQLYHUVLWDULDLQFRPSOHWD


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6HFXQGDULDLQFRPSOHWD


6LQQLYHOSULPDULD

1LYHOR
1LYHO

Fuente: ENAHO-INEI 2019. Elaboración propia.
Por otro lado, el  cumplimiento con el trabajo decente por sectores  es muy heterogéneo: mientras que más  del 60% de
las y los trabajadores de la minería accede a al menos dos de  los indicadores básicos, solo el 4.9% de quienes laboran
en agricultura, pesca y silvicultura hace lo propio. Asimismo, se observan  niveles bastante altos de cumplimiento de los
indicadores básicos para las  ramas de actividad relacionadas con servicios  (entre 64-70%), a excepción de aquella  de
servicios personales,  donde esta  cifra cae hasta  10.9%. El  cumplimiento es particularmente  precario en  el sector  de
servicios a hogares, en el que está ausente el nivel 1 o 2. De esta forma, los sectores con un porcentaje de trabajadoras
y trabajadores con  empleo decente menor que el  promedio nacional son el agropecuario,  el comercio al por  menor, la
construcción, los restaurantes y hoteles, los servicios personales y transporte, el almacenamiento y las comunicaciones.
Sin embargo, en ningún sector económico por lo menos la mitad de sus trabajadoras o trabajadores cuenta con empleo
decente en el nivel 1.
Grá?co 8. Porcentaje de la PEA ocupada con ITD según rama de actividad, 2019

$JULFXOWXUDJDQDGHUtDVLOYLFXOWXUD\
0LQHUtD






,QGXVWULDGHELHQHVGHFRQVXPR
,QGXVWULDGHELHQHVLQWHUPHGLRV
,QGXVWULDGHELHQHVGHFDSLWDO
(OHFWULFLGDGJDVDJXD\VDQHDPLHQWR
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&RPHUFLRDOSRUPHQRU



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7UDQVSRUWHDOPDFHQDPLHQWR\FRPXQLFDFLRQHV
6HUYLFLRVDHPSUHVDV




6HUYLFLRVFRPXQLWDULRV\UHFUHDWLYRV
6HUYLFLRVSHUVRQDOHV




+RJDUHV

1LYHOR
1LYHO

Fuente: ENAHO-INEI 2019. Elaboración propia.
El Peruano / Domingo 13 de junio de 2021
NORMAS LEGALES
27
En cuanto a las diferencias cuando se  separa a las y los trabajadores por grupos demográ?cos, se  observa que podría
haber señales de discriminación por características. Así, aparecen elevados dé?cits de empleo decente en el ámbito rural
y para nativas y nativos indígenas o de la Amazonía. También, una brecha entre hombres y mujeres para el cumplimiento
con los niveles 1 o 2 de alrededor de 7.2 puntos porcentuales; sin embargo, para el nivel 1 la diferencia es menor de un
punto porcentual. Si se considera el origen étnico,  se encuentra que las y los afroperuanos, aimaras y quechuas tienen
un menor acceso al empleo decente que sus pares mestizos o blancos.
Grá?co 9. Porcentaje de la PEA ocupada con ITD según características demográ?cas, 2019

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1HJUR


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0HVWL]R


2WUR

1LYHOR
1LYHO

Fuente: ENAHO-INEI 2019. Elaboración propia.
Las diferencias también son evidentes  por departamentos. Solo Arequipa, Moquegua, Lima Metropolitana, Callao e  Ica
tienen un valor  mayor que el  promedio nacional tanto para  los indicadores de nivel  1 (13.9%) como  para los del nivel
1
o 2 (27.2%). En  contraste, Huancavelica, Cajamarca, Huánuco, Puno  y Ayacucho son los departamentos con menor
cumplimiento de estos indicadores básicos del empleo decente. Es importante señalar que los departamentos con mayor
valor que el promedio nacional pertenecen a la región natural costa, mientras que los que están debajo de ese promedio
son los departamentos de la sierra.
28
NORMAS LEGALES
El Peruano
Domingo 13 de junio de 2021 /
Grá?co 10. Porcentaje de la PEA ocupada con ITD según departamento, 2019
$
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-


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/

0


0


3



3LXUD

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6
DQ0DUWtQ
DFQD
XPEHV
FD\DOL


7


7


8


1LYHO
1LYHOR

Fuente: ENAHO-INEI 2019. Elaboración propia.
Por último, si se hace una desagregación mayor (con combinaciones de género con nivel educativo y, a su vez, área rural
o urbana, como en los dos grá?cos siguientes) se observa  que, para todos los subgrupos, los hombres tienen niveles 1
y 2 de empleo decente  igual o mayor que el de sus contrapartes mujeres. A modo de  ejemplo, los hombres de 32 a 64
años del área urbana y con  educación superior no universitaria completa cuentan con niveles 1 y  2 de empleo decente
de 60%, mientras para el grupo de mujeres con las mismas características (edad, nivel educativo y área) dicho indicador
es de 52%. De la misma manera, las  condiciones básicas de empleo decente, contrato y salario por encima de la  RMV
tendrían un mayor grado de cumplimento para todos los subgrupos urbanos que para los rurales, independientemente de
la edad, sexo y nivel educativo. Además, los niveles de cumplimiento con los indicadores básicos del empleo decente son
menores de 5% para personas con educación básica incompleta en el ámbito rural, al margen de la edad.
Grá?co 11. Porcentaje de las mujeres PEA con ITD (niveles 1 y 2) según varias características especí?cas, 2019






8UEDQR
5XUDO









































DPiV

Fuente: ENAHO-INEI 2019. Elaboración propia.
El Peruano / Domingo 13 de junio de 2021
NORMAS LEGALES
29
Grá?co 12. Porcentaje de los hombres PEA con ITD (niveles 1 y 2) según varias características especí?cas,
2019







8UEDQR
5XUDO









































DPiV

Fuente: ENAHO-INEI 2019. Elaboración propia.
Sin embargo, el ITD necesita ser complementado con otro indicador, pues no considera al grupo de las y los desempleados.
Como señala Gamero  (2011), la noción  de trabajo decente supone  la existencia de oportunidades  para todas y  todos
quienes pueden trabajar y  buscan trabajo, y los indicadores anteriores  se limitan a medir a las y  los que tienen trabajo
(PEA ocupada) pero no a  las y los que lo  están buscando. Por ello, es necesario  también incluir la tasa de  actividad o
desempleo del  país. De esta  forma, para capturar  la situación de  la fuerza de  trabajo que no  cuenta con un  empleo,
ya sea que lo busque  activamente (desempleado abierto) o lo buscó antes y  continúa con el deseo de conseguirlo (las
y los  desempleados ocultos), se  considera como  segundo indicador del  problema público la  tasa de  desocupación,
complementaria al ITD.
23
Grá?co 13. Evolución de la tasa de desocupación, 2007-2019
Fuente: ENAHO-INEI. Elaboración propia.
En cuanto a la tasa de desocupación, se pueden observar altos niveles de dispersión de acuerdo con el per?l demográ?co.
Por el lado del grupo de edad, se encuentra que las  y los mayores de 30 años presentan tasas de desocupación bajas,
en contraste con el 9.7% de  las y los jóvenes de entre 18 y 24 años  en todo el país que está desocupado. Por área  de
residencia, solo el 1.5% de las y los trabajadores del  ámbito rural están desocupados, a comparación del 5.9% de las y
24
los trabajadores en la misma situación  en el área urbana.   Además, se constata que otros  grupos como los que tienen
educación universitaria  incompleta,  los de  origen étnico  no precisado,  los habitantes  del área  urbana y  las  mujeres
poseen las tasas de desocupación más elevadas. Por el contrario, aquellas y aquellos sin nivel educativo y los nativos de
la Amazonía destacan como los grupos de población con menor tasa de desocupación.
23
En su estimación se considera que las y los desempleados “desalentados” también forman parte de la fuerza laboral potencial. Este indicador se calcula de la
siguiente manera:
Tasa de desocupación= DA+DOOcupados+DA+DO*100
Donde:
?
?
DA: desempleados abiertos.
DO: desempleados ocultos.
24
Una razón que explicaría esta situación es que tres cuartas partes de las y los trabajadores rurales se dedicaron al sector de agricultura y ganadería, mientras
que, en el caso de las y los trabajadores urbanos, dicho porcentaje fue de alrededor de uno de cada diez (ENAHO, 2019).
30
NORMAS LEGALES
El Peruano
Domingo 13 de junio de 2021 /
Grá?co 14. Tasa de desocupación según características demográ?cas, 2019
+RPEUH

0XMHU








DPiV
UEDQR
XUDO
XHFKXD
\PDUD
DWLYRRLQGtJHQDGHOD$PD]RQtD
HJUR
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WUR
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HFXQGDULDLQFRPSOHWD
HFXQGDULDFRPSOHWD
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RXQLYHUVLWDULDFRPSOHWD
QLYHUVLWDULDLQFRPSOHWD
QLYHUVLWDULDFRPSOHWD3RVJUDGR

8

5

4

$

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1

%

0

2

6

6

6

1

1

8

8


Fuente: ENAHO-INEI 2019. Elaboración propia.
La desagregación  por departamentos coincide  al mostrar una  alta dispersión: mientras  que solo el  1.6% de la  fuerza
laboral potencial de Amazonas se encuentra desocupada, ocurre lo mismo con el 7.4% de la población de Tumbes.
Grá?co 15. Tasa de desocupación según departamento, 2019

Fuente: ENAHO-INEI 2019. Elaboración propia.
Un tercer indicador que resalta del problema público es la informalidad. En el año 2019, la mayor población con empleo
informal se concentró en las ciudades (8.9 millones) y en menor dimensión en las  zonas rurales (3.6 millones). De igual
forma, las ciudades concentran la mayor cantidad de empleos formales (4.5 millones de personas) en comparación  con
las zonas  rurales (182 mil).  Por otro lado,  cabe señalar, que  el incremento de  805 mil personas  con empleo  informal
El Peruano / Domingo 13 de junio de 2021
NORMAS LEGALES
31
durante el periodo 2016-2019, se  registró casi exclusivamente en centro urbanos, lo  que acentúa la importancia de las
ciudades en la generación de trabajos tanto formales como informales. Así mismo, según el Informe técnico del  empleo
nacional para el año 2020 del  Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI)  ,  en el año 2020 la tasa de empleo
25
informal del  país, se  ubicó en  75.3%, siendo  2,6  puntos porcentuales  mayor que  el año  2019 (72.7%);  además, se
menciona que, en el área urbana, la tasa de informalidad fue de 68,4% y en el área rural de 96.1%.
Grá?co 16. Empleo formal e informal según ámbito geográ?co 2019 (en miles)
Fuente: INEI – Encuesta Nacional de Hogares sobre Condiciones de Vida y pobreza: Metodología actualizada
Elaboración: Propia
A nivel regional, la mayor población con empleo informal se concentró en Lima (3.2 millones) a pesar de tener una de las
tasas de empleo  informal más bajas del país  con 60.2%, solamente superado por  la región del Callao que  cuenta con
una tasa de empleo informal  del 57.8% para el 2019. Otras regiones que se  encuentran por debajo de la tasa nacional
de empleo informal (72.7%), son Ica (61.4%), Moquegua (65.4%) y Arequipa (66.2%).
Tabla 6. Tasa de Empleo informal según regiones, 2019
(en porcentaje)
Posición
Regiones
Callao
Tasa de empleo informal (%)
57.8%
1
2
Lima
60.2%
3
Ica
61.4%
4
Moquegua
Arequipa
La Libertad
Tacna
65.4%
5
66.2%
6
72.8%
7
72.8%
8
Madre de Dios
Lambayeque
Pasco
73.8%
9
75.4%
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
78.2%
Áncash
78.7%
Piura
78.9%
Loreto
79.2%
Tumbes
Junín
79.4%
80.5%
Ucayali
80.5%
Cusco
81.8%
San Martín
Apurímac
Amazonas
Huánuco
Ayacucho
Puno
82.5%
85.4%
86.6%
86.6%
87.3%
87.6%
Cajamarca
Huancavelica
87.9%
92.0%
Fuente: INEI – Encuesta Nacional de Hogares sobre Condiciones de Vida y pobreza: Metodología actualizada
Elaboración: Propia
25
Instituto Nacional de Estadística e  Informática (2021). Comportamiento de los indicadores de mercado  laboral a nivel nacional. Informe Técnico. Recuperado
de: https://www.inei.gob.pe/media/MenuRecursivo/boletines/01-informe-tecnico-empleo-nacional-oct-nov-dic-2020.pdf
32
NORMAS LEGALES
El Peruano
Domingo 13 de junio de 2021 /
Por otro lado, las tasas más altas de empleo informal se encontraron en regiones ubicadas en la sierra, especí?camente
Huancavelica (92%),  Cajamarca (87.9%),  Puno (87.6%), Ayacucho  (87.3%) y Huánuco  (86.6%). En  Huancavelica, el
sector informal,  registro una  mayor proporción  de hombres  (51.2%) que  mujeres (48.8%) y  según el  nivel educativo
alcanzado, el empleo informal se  concentra en el grupo que alcanzó  el nivel primaria (44.5%). En Cajamarca, las  y los
trabajadores del sector informal son más adultos o adultas de 30 años a más (71.6%) que jóvenes de 19 a 29 años (20%)
y un gran número alcanza solo nivel primario (73.4%).
Es bien sabido  que la tasa  de empleo informal  afecta en diferente magnitud  a distintas zonas  del país, lo cual  podría
estar vinculado a la  competitividad de distintas regiones   . La reducción de la tasa  de empleo informal a nivel  nacional
26
observada entre los años 2007  y 2019 (7.1 p.p.) implicó la disminución en  todas las regiones, sin embargo, la principal
disminución se vio concentrada en las regiones de la costa. Durante los últimos 13 años, podemos observar que la mayor
disminución se presentó en  las regiones de Callao, Ica, Lambayeque y  La Libertad. Todas estas regiones tuvieron  una
reducción de al menos 9 p.p. en la tasa de empleo informal. Otras regiones que presentaron una reducción en la tasa de
empleo informal sobre el promedio nacional fueron Loreto, Lima y Piura, con 8.2 p.p., 8.2 p.p. y 7.6 p.p., respectivamente.
Por el contrario, las regiones que presentaron la menor reducción en la tasa de empleo informal fueron Pasco (1.1 p.p.),
Huancavelica (1.4 p.p.), Madre de Dios (3.3 p.p.) y Puno (3.3 p.p.).
Grá?co 17. Variación Absoluta en la tasa de empleo informal a nivel regional 2007-2019
(en porcentaje)
Fuente: INEI  – Encuesta Nacional de  Hogares sobre Condiciones  de Vida y  pobreza: Metodología
actualizada
Elaboración: Propia
En resumen,  no  hubo un  crecimiento signi?cativo  del empleo  decente en  su totalidad  (nivel  1) o  por lo  menos que
cumpliera con las condiciones  básicas descritas por la OIT (niveles  1 o 2). Por otro  lado, existen diferencias evidentes
entre grupos por nivel educativo, demográ?co o por rama de actividad, que se incrementan cuando estas características
se adicionan. Se constatan, asimismo, diferencias signi?cativas que mantiene a un grupo de departamentos de  la costa
por encima del  promedio nacional y a un  grupo de departamentos de la  sierra en los últimos lugares. Además,  la tasa
de desocupación también muestra variaciones  por grupos especí?cos y a nivel regional; sin  embargo, al tener un valor
tan pequeño, la variabilidad es comparablemente  menor a la del ITD. Como conclusión se  debe señalar que la tasa de
empleo informal entre el 2007 al 2019 se redujo en todas las regiones, siendo la reducción más notoria en la costa.
Efectos del COVID-19 en el mercado laboral
La pandemia  del COVID-19 ha  afectado severamente al  mercado laboral,  como lo revelan  las cifras de  la ENAHO  a
nivel nacional  y la  Encuesta Permanente de  Empleo (EPE)  de Lima Metropolitana  (INEI, 2020a;  INEI, 2020b). Estos
indicadores provienen de la ENAHO y tienen una periodicidad trimestral. Los más recientes son del trimestre móvil abril-
mayo-junio 2020, que re?ejan una caída de la tasa de actividad y de la población ocupada, un incremento del desempleo
y la informalidad, y una disminución de los ingresos.
?
Tasa de actividad: fue de 45.3% a nivel nacional en el trimestre mencionado, 26 puntos porcentuales (pp) menor
que la del mismo trimestre de 2019. La caída fue mayor en el área urbana.
26
Índice de Competitividad Regional del Perú 2015 (CRP) de CENTRUM Católica.
El Peruano / Domingo 13 de junio de 2021
NORMAS LEGALES
33
Grá?co 18. Tasa de actividad a nivel nacional, trimestres móviles abril-mayo-junio 2019
y abril-mayo-junio 2020 (porcentajes)
Nota: Las cifras del año 2020 son preliminares.
Fuente: INEI (2020a). Elaboración propia.
?
Población ocupada: disminuyó en 39.6%, equivalente a 6.7 millones de personas. Se contrajo en mayor medida
en el área urbana, las mujeres,  los jóvenes de 14 a 24 años y aquellos con  educación superior no universitaria y
con educación universitaria.
Grá?co 19. Población ocupada a nivel nacional, abril-mayo-junio 2020
(variación porcentual)

















7RWDO
6H[R
(GDG
1LYHOHGXFDWLYR
Nota: Las cifras del año 2020 son preliminares.
1
Incluye sin nivel e inicial.
Fuente: INEI (2020a). Elaboración propia.
?
Tasa de desempleo:  alcanzó el 8.8%  en el trimestre  mencionado, mayor en 5,2  pp que el  trimestre junio-julio-
agosto de 2019 (3.6%). Dicho indicador aumentó más en el área urbana, en los hombres, para la población  entre
25
y 44 años y aquellas personas con educación no universitaria.
Grá?co 20. Tasa de desempleo a nivel nacional, trimestres móviles abril-mayo-junio 2019
y abril-mayo-junio 2020 (porcentaje)



































7RWDO
ÈUHD
6H[R
(GDG
1LYHOHGXFDWLYR
$EUPD\MXQ
$EUPD\MXQ

Nota: Las cifras del año 2020 son preliminares.
Incluye sin nivel e inicial.
Fuente: INEI (2020a). Elaboración propia.
1
34
NORMAS LEGALES
El Peruano
Domingo 13 de junio de 2021 /
?
Tasa de  informalidad urbana: se  situó en 74.3%,  1,7 p.p. más  que en 2019.  La informalidad fue  mayor en la
población joven de 14 a 24 años, y para las personas de menor nivel educativo.
Grá?co 21. Tasa de desempleo a nivel nacional, trimestre abril-mayo-junio 2020 (porcentajes)























6H[R
(GDG
1LYHOHGXFDWLYR

Nota: Las cifras del año 2020 son preliminares.
Incluye sin nivel e inicial.
Fuente: INEI (2020a). Elaboración propia.
1
?
Ingresos laborales mensuales del área urbana: disminuyeron en 12 % en el año móvil julio 2019-junio 2020 con
respecto al similar año móvil del período anterior. Los ingresos de los hombres, las personas  de 25 años a más y
educación superior cayeron en mayor medida.
Grá?co 22. Ingresos laborales mensuales a nivel nacional, año móvil julio 2019- junio 2020 (variación
porcentual)





















(GDG
7RWDO
6H[R
1LYHOHGXFDWLYR
Nota: Las cifras del año 2020 son preliminares.
Incluye sin nivel e inicial.
Fuente: INEI (2020a). Elaboración propia.
1
Lima Metropolitana: las cifras de la EPE del trimestre móvil junio-julio-agosto de 2020 muestran lo siguiente:
?
Tasa de actividad: alcanzó el 45.6 % en el trimestre mencionado, menor en 17.5 p.p que en el trimestre junio-julio-
agosto de 2019 (63.1 %). La tasa  de actividad fue menor para las mujeres, los jóvenes y la  población con menor
nivel educativo.
El Peruano / Domingo 13 de junio de 2021
NORMAS LEGALES
35
Grá?co 23. Tasa de actividad en Lima Metropolitana, trimestres junio-julio-agosto 2019 y junio-julio-agosto 2020
(porcentajes)





















7RWDO
6H[R
(GDG
1LYHOHGXFDWLYR
-XQMXODJR
-XQMXODJR

Nota: Las cifras del año 2020 son preliminares.
Incluye sin nivel e inicial.
Fuente: INEI (2020). Elaboración propia.
1
?
Tasa de desempleo: se incrementó en 9.8 pp, llegando a 15.6 %. Fue más alta en las mujeres y los jóvenes de 14
a 24 años.
Grá?co 24. Tasa de desempleo en Lima Metropolitana, trimestres junio-julio-agosto 2019 y junio-julio-agosto
2020
(porcentajes)







-XQMXODJR

-XQMXODJR













+RPEUH
0XMHU
DDxRV DDxRV
(GDG
DPiV
DxRV
7RWDO
6H[R

Nota: Las cifras del año 2020 son preliminares.
Fuente: INEI (2020). Elaboración propia.
?
Ingresos laborales mensuales:  estos cayeron en 8.6%. Los  ingresos de los hombres  se redujeron en 13.7  %,
y los de las mujeres, en 2 %.  El grupo etario más afectado fue el compuesto por personas de entre 25  y 44 años
(caída de 16.2%), seguido por los jóvenes de entre 14 y 24 años (reducción de 7.5%) y las personas de 45 años a
más (disminución de 1.4%).
36
NORMAS LEGALES
El Peruano
Domingo 13 de junio de 2021 /
Grá?co 25. Ingresos laborales mensuales en Lima Metropolitana, año móvil julio 2019- junio 2020
(variación porcentual)

















DDxRV
+RPEUH
0XMHU
DDxRV
DPiV
DxRV
7RWDO
6H[R
(GDG

Nota: Las cifras del año 2020 son preliminares.
Fuente: INEI (2020). Elaboración propia.
En el  mercado  laboral nacional,  esta crisis  ha llevado  a  una fuerte  caída de  la tasa  de actividad,  sobre  todo en  el
área urbana. Del  mismo modo, la  población ocupada se contrajo,  situación que afectó  sobre todo a las  mujeres y los
jóvenes; aumentó el desempleo, en mayor medida para los jóvenes. No obstante, no hubo una variación importante en la
informalidad ni en los ingresos. Por otro lado, en Lima Metropolitana también hubo una importante disminución de la tasa
de actividad, que impactó en mayor  medida sobre las personas menos educadas y las más jóvenes. También  aumentó
el desempleo, sobre todo el juvenil, y se registró una importante caída de los ingresos.
En este  contexto, la pandemia  está repercutiendo en  el mundo  laboral, según la  OIT, en tres  aspectos principales:  i)
la cantidad  de empleo  (desempleo),  ii) la  calidad de  trabajo (salarios   ) y  iii) efectos  en los  grupos especí?cos  más
27
vulnerables frente a las consecuencias negativas en el mercado laboral.
Para mitigar esta situación se han puesto en marcha medidas tendientes a frenar el cierre de empresas en el Perú, tales
como la suspensión perfecta de labores y las licencias con goce de haber, estas últimas compensadas con recuperación
de horas, vacaciones pendientes o adelantadas, o reducción del pago de derechos laborales, compensación por tiempo
de servicios  (CTS), utilidades  (ANDINA, 2020).  Se han  promovido esquemas  que no  necesariamente tienen  efectos
positivos en el largo plazo. En suma, el problema del empleo decente sigue vigente por el nuevo contexto.
4.3
Causas del elevado dé?cit de empleo decente
Como se  ha señalado en la  sección III, las  causas del elevado  dé?cit de empleo  decente se pueden  agrupar en seis
principales.
4.3.1
Bajo capital humano de la fuerza laboral que afecta sus competencias para el trabajo
De acuerdo con  el Proyecto de  Capital Humano del Banco  Mundial (2018), el  capital humano está constituido  por los
conocimientos, las capacidades y la salud que acumulan las personas a lo largo de la vida y que les permiten desplegar
su potencial como miembros productivos de la sociedad. En este sentido, el bajo capital humano afecta las competencias
cognitivas, técnicas,  digitales y socioemocionales  que se requieren  para entrar, operar  y prosperar en  el mercado  de
trabajo.
28
La  relación entre  capital  humano y  empleo  decente  se establece  a  través  de las  competencias  y su  efecto  en  la
productividad laboral. Como señalan muchos trabajos con modelos de crecimiento endógeno, el capital humano cumple
un papel  importante en  el crecimiento económico  (Lucas, 1988;  Romer, 1990). Así  mismo, muchos  estudios de  país
sobre crecimiento y productividad muestran que la acumulación de capital humano es importante para el crecimiento de
la productividad y para explicar las diferencias en el nivel de productividad entre países. La inversión en capital humano
ha cobrado  relevancia en  un contexto  de rápido  cambio tecnológico  y en  el que  los mercados  demandan cada  vez
más trabajadoras y  trabajadores con mayores habilidades  cognitivas y socioemocionales (Banco Mundial,  2019). Esta
evolución de la demanda  laboral se ve re?ejada en  los salarios; por ejemplo, en el  Perú se estimó que las  habilidades
cognitivas y socioemocionales tienen  una tasa de retorno de 9% y  5.8% sobre los ingresos laborales, respectivamente
(Díaz et al., 2016).
29
Kraay (2018),  de la  mano  del Banco  Mundial, elaboró  un índice  de capital  humano (ICH)  que cuanti?ca  el nivel  de
productividad que  puede esperar  tener una  o  un recién  nacido hoy  cuando cumpla  18 años,  dado el  estado de  los
sistemas de educación y salud. Este índice  presenta tres componentes: (1) tasa de sobrevivencia de las y los  menores
de cinco años en el país; (2) años de escolaridad esperada; y, (3)  un componente de salud que se aproxima por la tasa
de jóvenes de 15 años  que sobreviven hasta al menos 60 años, por un  lado, y la tasa de retraso de crecimiento  de las
y los menores de cinco años, por el  otro. El autor calculó el índice para 167 países en 2017,  y allí el Perú se encuentra
en el puesto 72. Si se consideran solo los países de América Latina y el Caribe, nuestro país aparece en el puesto 9.
27
28
29
No obstante la calidad de empleo también aborda la protección social, las cifras preliminares de los boletines del INEI no abordan este tema.
Resolución Ministerial N.º 017-2020-TR, “Lineamientos para el desarrollo y fortalecimiento de competencias para la empleabilidad”.
En un estudio realizado  para México, se concluye que el  impacto del incremento de una  desviación estándar de las habilidades no  cognitivas está asociado
con un aumento en los ingresos mensuales entre 7,3 % y 13,2 % (Campos-Vásquez, 2017). En Estados Unidos, los efectos de las habilidades  blandas en los
salarios son similares a los efectos de las habilidades cognitivas (Heckman et al., 2006).
El Peruano / Domingo 13 de junio de 2021
NORMAS LEGALES
37
Grá?co 26. Ranking del ICH (0 a 1) entre los países de Latinoamérica y el Caribe, 2017

Fuente: Banco Mundial. Elaboración propia.
Nota: El ICH se mide en unidades de productividad en relación con un punto de referencia de educación completa y salud completa, y varía
de 0 a 1. Por ejemplo, un valor de ICH de 0,5 indica que una niña o un niño nacido hoy puede esperar ser solo la mitad de productivo que
una niña o un niño nacido en un entorno con acceso a una educación completa y salud plena. Fuente: Kraay (2018).
Lo  recién  señalado permitiría  explicar  los  bajos  resultados en  educación  básica.  El  Programa  para la  Evaluación
Internacional de  Estudiantes (PISA, por  sus siglas  en inglés) de  la Organización para  la Cooperación  y el Desarrollo
Económicos (OECD, por sus siglas en inglés) posiciona al Perú en los últimos lugares de su ranking. En la última versión
de estos exámenes (2018) nuestro país ocupó el puesto 64 de 77. Estos resultados arrojaron que 54.3% y 60.3% de las
y los estudiantes de 15 años no logran el nivel básico en comprensión lectora y matemática, respectivamente.
En la misma línea, parte de las competencias mínimas necesarias para  el trabajo se forman en la educación básica, de
modo que los malos resultados en ella pueden llevar a malos resultados en la formación de estas competencias  para el
trabajo. En el 2019,  la OECD también realizó la  evaluación internacional de competencias en  adultos (PIACC, por sus
siglas en inglés)   en 39 países, y se encontraron los siguientes resultados:
30                                                                                                                                                                   31
30
31
Es una evaluación que  mide las competencias cognitivas y relacionadas con  el mundo del trabajo necesarias para que  los individuos participen con éxito en
la sociedad y  que la economía prospere.  En especí?co, evalúa las competencias  lectoras, numéricas y la  capacidad para resolver problemas  en ambientes
informatizados de personas de 16 a 65 años.
Nota:
Niveles en comprensión lectora:
?
Por debajo del nivel 1: las y los adultos pueden leer textos breves sobre tópicos familiares para localizar una información especí?ca, idéntica en forma a la
información de la pregunta, sin información contrapuesta en el texto.
?
En el nivel 1 las  y los adultos pueden leer textos digitales relativamente  cortos o imprimir textos continuos, no continuos o  mixtos para localizar una sola
pieza de información; completar formas simples, comprender vocabulario básico, determinar el signi?cado  de oraciones y leer textos continuos con cierto
grado de ?uidez.
?
?
?
En el nivel 2, pueden integrar dos o más piezas de información basadas en criterios, comparar y contrastar o razonar sobre información y hacer inferencias
de bajo nivel y leer textos digitales relativamente cortos o imprimir textos continuos, no continuos o mixtos para localizar una sola pieza de información.
En el nivel 3 comprenden y responden adecuadamente a textos densos o  largos, estructuras de texto y los dispositivos retóricos e identi?can, interpretan
o evalúan una o más piezas de información y hacen inferencias apropiadas.
En los niveles 4 o 5  comprenden y responden adecuadamente a textos densos o largos, entienden  las estructuras de texto y los dispositivos retóricos; e
identi?can, interpretan o evalúan una o más piezas de información y hacen inferencias apropiadas.
Niveles de competencias numéricas:
?
Por debajo de nivel 1: las y los adultos pueden realizar procesos simples tales como contar y ordenar; operaciones aritméticas básicas con números enteros
o dinero.
?
Nivel 1: pueden realizar procesos matemáticos básicos como contar y ordenar; operaciones aritméticas básicas; porcentajes elementales como el 50 %; y
localizar elementos de representaciones grá?cas sencillas en contextos comunes y concretos.
?
?
Nivel 2: incluye cálculo con números decimales, porcentajes y fracciones; la interpretación de datos y estadísticas sencillas en textos, tablas y grá?cos.
Nivel 3: incluyen problemas de sentido espacial; reconocimiento de relaciones matemáticas, patrones y proporciones, la interpretación y análisis básico de
datos y estadísticas en textos, tablas y grá?cos y con la información matemática representada de forma más compleja.
Nivel 4: realizan procesos matemáticos de resolución de problemas en múltiples pasos, sobre estadística y probabilidad; relaciones espaciales; proporciones
y fórmulas en contextos no familiares con una amplia variedad de información matemática compleja o abstracta.
Nivel 5: realizan  procesos matemáticos para integrar  múltiples tipos de información  matemática; realizar inferencias; desarrollar  o trabajar con modelos
o argumentos matemáticos; y justi?car, evaluar y re?exionar  de forma crítica acerca de los resultados en contextos con ideas  matemáticas y estadísticas
abstractas y formales, posiblemente incluidas en textos complejos.
?
?
38
NORMAS LEGALES
El Peruano
Domingo 13 de junio de 2021 /
?
Con respecto a los niveles de competencia en lectura, el 35% de las y los encuestados en el Perú se encontraban
por debajo del nivel  1; es decir, no podían localizar una  pieza de información en textos cortos,  completar formas
simples, comprender vocabulario básico ni leer textos continuos con  cierta ?uidez. Otro 35% sí llegaba al nivel 2.
Solo el 0.5% pudo alcanzar el nivel 4, en el cual la persona es capaz de realizar inferencias complejas o interpretar
a?rmaciones o argumentos, así como sintetizar textos complejos y largos. En los países de la OECD, solo el 20%
de las y los adultos está por debajo o en el nivel 1, y 10% se encuentra en el nivel 4.
?
?
?
En los  niveles de  competencias numéricas,  las cifras  son más  desalentadoras: el  46% no  llegó al  nivel 1  (en
otras palabras, no pudo realizar ejercicios básicos de conteo, ordenar números, ejercicios aritméticos básicos con
números enteros o dinero), mientras que el 30% de las y los encuestados sí pudo superar este nivel. En los países
de la OECD, estos porcentajes ascendieron a 7.2% (debajo del nivel 1) y 16.7% (nivel 1).
En relación con las competencias para resolver problemas en ambientes digitales, el 35% optó por no ser evaluada
o evaluado en la computadora,   el 11% no tenía experiencia trabajando en ese entorno, y el 9,1 % desaprobó esta
32
evaluación. En los  países miembros de  la OECD, en promedio,  estos porcentajes ascendieron  a 11.9%, 10% y
4.8%,
respectivamente.
El Perú aparece en el penúltimo lugar en las competencias numéricas y lectoras (por  encima de Ecuador) y en el
último en las competencias informáticas.
Tabla 7. Resultados del PIACC de países seleccionados
Competencias lectoras
Por debajo de
País
Nivel 1
Nivel 2
Nivel 3
Nivel 4
Nivel 5
nivel 1
33.7
20.4
16.4
35.4
4.8
Ecuador
Chile
*
37.8
33.1
34.5
35.3
15.2
23.2
31.9
37.3
23.1
34.8
4.9
13.0
11.0
5.6
0.3
1.6
0.8
0.5
9.6
0.0
0.0
0.0
0.0
0.5
México
Perú
*
Promedio OECD
Competencias numéricas
35.1
Por debajo de
País
Nivel 1
Nivel 2
Nivel 3
Nivel 4
Nivel 5
nivel 1
42.1
30.8
23.6
45.9
7.2
Ecuador
Chile
*
35.0
31.3
36.9
29.5
16.7
19.2
26.0
30.6
19.0
33.4
3.3
10.0
8.2
0.3
1.8
0.0
0.1
0.0
0.0
1.0
México
0.7
Perú
*
4.9
0.7
Promedio OECD
31.7
10.1
Capacidad para resolver problemas en ambientes digitales
Optaron por no tener   No tenía experiencia      Fallaron las
Nivel 1 o por
debajo
País
Nivel 2
Nivel 3
la evaluación en la
computadora
trabajando con
computadoras
preguntas
núcleo
Ecuador
Chile
*
43.4
52.6
4.3
1.0
2.1
27.2
17.5
18.2
7.5
5.9
7.8
12.5
Niveles de competencias de solución de problemas en ambientes digitales:
?
?
Sin experiencia en la computadora: las y los adultos de esta categoría informaron no tener ninguna experiencia previa con la computadora.
Fallaron las preguntas core: tenían experiencia previa con una computadora, pero no pasaron las preguntas que evalúan las habilidades TIC básicas, tales
como utilizar un mouse o desplazarse a través de una página web.
?
?
?
?
Optaron por no tener la evaluación en la computadora: no tuvieron que contestar las preguntas “core”, incluso si habían declarado alguna experiencia previa
con computadoras.
Nivel 1:  uso de aplicaciones  como correo electrónico  o un navegador  web. Los problemas  requieren poner  en práctica criterios  explícitos; pueden ser
resueltos sin el uso de herramientas y funciones especí?cas.
Nivel 2: uso de aplicaciones tanto genéricas como especí?cas. Los problemas implican múltiples pasos y operadores, requieren aplicar criterios explícitos;
pueden ser resueltos con ayuda de herramientas y funciones especí?cas; requiere algo de navegación entre páginas y aplicaciones.
Nivel 3:  uso de  aplicaciones tanto  genéricas como  especí?cas. Los  problemas implican  múltiples pasos  y operadores,  requieren aplicar  criterios que
pueden o no ser explícitos,  navegación entre páginas y aplicaciones; hay una alta  necesidad de revisar los resultados, ya que pueden  aparecer algunos
inesperados.
Fuentes: OECD- PIACC (2019), MINEDU (2016).
32
Se podía escoger si rendir la evaluación en una computadora o en papel.
El Peruano / Domingo 13 de junio de 2021
NORMAS LEGALES
39
México
32.3
38.2
43.7
8.8
5.5
25
1.5
1.2
5,2
34.1
34.9
11.9
17.9
11.2
10.2
5.4
9.1
4.8
Perú
*
Promedio OECD
Fuente: OECD- PIACC 2019. Elaboración propia.
* Países no miembros de la OECD.
Como resultado del bajo nivel de capital humano, el escaso nivel de  las competencias cognitivas y digitales de las y los
adultos limita sus posibilidades de obtener empleos decentes. Solo 23% de las  y los que lograron un nivel educativo de
secundaria completa cuentan con un trabajo decente,  mientras que más del 50% que completan un nivel de  educación
superior obtienen un empleo decente. De esta forma, la educación superior está contribuyendo a la formación de algunas
de las competencias necesarias para el trabajo.
El bajo nivel de capital humano  de la fuerza laboral en el Perú afecta sus  competencias para el trabajo como resultado
de las siguientes causas indirectas:
?
Baja culminación y calidad en educación básica que afecta el desarrollo de competencias cognitivas
33
Según el artículo 3 de la Ley N.º 28044, Ley General de Educación, el Estado debe garantizar el ejercicio del derecho de
la educación de manera universal, integral y con calidad. De ese modo, en el artículo 8 de la misma ley se señala que la
educación peruana se sustenta en los siguientes principios:
a) La ética, que inspira una educación promotora de los  valores de paz, solidaridad, justicia, libertad, honestidad,
tolerancia, responsabilidad, trabajo, verdad y pleno respeto a las normas de convivencia; que fortalece la conciencia
moral individual y hace posible una sociedad basada en el ejercicio permanente de la responsabilidad ciudadana.
b)  La equidad,  que  garantiza a  todos,  iguales oportunidades  de  acceso, permanencia  y  trato en  un  sistema
educativo de calidad.
c)  La  inclusión,  que  incorpora  a  las  personas  con  discapacidad,  grupos  sociales  excluidos,  marginados  y
vulnerables, especialmente en el ámbito rural, sin distinción de etnia, religión, sexo u otra causa de discriminación,
contribuyendo así a la eliminación de la pobreza, la exclusión y las desigualdades.
d) La  calidad, que  asegura  condiciones adecuadas  para una  educación integral,  pertinente, abierta,  ?exible y
permanente.
e)  La  democracia,  que  promueve  el respeto  irrestricto  a  los  derechos  humanos,  la  libertad  de  conciencia,
pensamiento y  opinión,  el ejercicio  pleno de  la ciudadanía  y  el reconocimiento  de la  voluntad popular;  y  que
contribuye a  la tolerancia mutua en  las relaciones entre  las personas y  entre mayorías y  minorías, así como  al
fortalecimiento del estado de derecho.
f) La interculturalidad, que asume como riqueza la diversidad cultural, étnica y lingüística del país, y encuentra en
el reconocimiento y respeto a las diferencias, así como en el mutuo conocimiento y actitud de aprendizaje del otro
sustento, para la convivencia armónica y el intercambio entre las diversas culturas del mundo.
g) La conciencia ambiental, que motiva el respeto, cuidado y conservación del entorno natural como garantía para
el desenvolvimiento de la vida.
h) La creatividad y la innovación, que promueven la producción de nuevos conocimientos en todos los campos del
saber, el arte y la cultura.
En este  marco de principios, los  ?nes de la  educación peruana son  dos. En primer lugar,  la formación integral  de las
personas, la  consolidación de  su identidad  y su  integración adecuada  y crítica a  la sociedad  para el  ejercicio de  su
ciudadanía,  así como  el  desarrollo de  sus  capacidades y  habilidades  para vincularse  al  mundo del  trabajo  y  para
afrontar los incesantes  cambios en la sociedad  y el conocimiento. En  segundo lugar, contribuir a formar  una sociedad
democrática, solidaria,  justa, inclusiva,  próspera, tolerante, y  forjadora de  una cultura de  paz que  a?rme la  identidad
nacional sustentada en la diversidad cultural, étnica y lingüística, con el ?n de superar la pobreza e impulsar el desarrollo
sostenible del país (artículo 9 de la Ley N.º 28044).
Los resultados de  la inversión en  educación se materializan  en diversas esferas de  desarrollo humano. La  educación
es un derecho fundamental,  que contribuye a la convivencia social,  promueve el desarrollo cientí?co, artístico,  cívico y
económico. Como parte de este último  componente, una medida usual y cuanti?cable ha sido el retorno  que muestra a
través de los ingresos laborales, vínculo ampliamente documentado (Card, 1993; Psacharopoulos, 1994; Psacharopoulos
y Patrinos,  2018).  En el  caso peruano,  Díaz  et al.  (2016) estiman  que  el retorno  sobre los  ingresos  de un  año de
escolaridad adicional  es de  5.7% (en  ingresos/hora). La  relación positiva  entre un  mayor nivel  educativo e  ingresos
laborales se  re?eja en las  estadísticas de la  ENAHO 2019: aquellas  personas con un  mayor nivel educativo  generan
mayores ingresos, independientemente de sus características demográ?cas.
33
Se utiliza la de?nición de competencias cognitivas establecida en los “Lineamientos para el desarrollo y fortalecimiento de competencias para la empleabilidad”,
aprobados por la Resolución Ministerial N.º 017-2020-TR. Para mayor detalle, revisar la sección Glosario.
40
NORMAS LEGALES
El Peruano
Domingo 13 de junio de 2021 /
Grá?co 27. Ingresos laborales mensuales por nivel educativo alcanzado, 2019














+RPEUH






0XMHU




8UEDQR





5XUDO




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6LQQLYHOHGXFDWLYR
3ULPDULD
6HFXQGDULD
6XSHULRUQRXQLYHUVLWDULD
6XSHULRUXQLYHUVLWDULD

Fuente: ENAHO-INEI 2019. Elaboración propia.
De esta  manera,  ha habido  una mejora  en  la cobertura  universal en  educación  primaria y  secundaria (tasas  netas
de matrícula de  97.3% y 87.7%  en 2019, respectivamente,  según datos de la  Unidad de Estadística  del Ministerio de
Educación – Escale); sin embargo, las tasas de conclusión, así como la calidad educativa, son heterogéneas. La tasa de
conclusión para educación básica en 2019 es  de 79.2% para jóvenes de 17 a 19 años, 85.7% para  aquellas y aquellos
de 20-24 años, y 75.5% para las y los de 25-34 años. Estas tasas descienden de forma signi?cativa para el área rural, las
personas con una lengua materna indígena, las y los pobres y las y los pobres extremos. En efecto, Cueto et al. (2020),
según sus hallazgos en la encuesta de la ronda 5 de Niños del Milenio, señalan que la lengua materna indígena, el bajo
rendimiento y la repitencia de grado incrementan el riesgo de deserción en el sistema educativo.
Tabla 8. Tasa de culminación de educación secundaria por diferentes grupos de edad (% del total)
17-19
años
20-24 años
2018
25-34 años
2018
Ámbito
2017
77
2018
2019
79.2
2017
84
2019
85.7
2017
72,7
2019
75.5
Total
Sexo
78,6
84,8
75
Femenino
Masculino
Área y sexo
Urbana
79.9
74.3
80.4
80.7
77.8
83.1
84.9
84
85.6
85.9
69.7
75.7
71.6
78.2
72.6
78.3
77
85.5
83.6
86.9
80.5
56.4
56.9
83.9
85.6
82.2
60.2
59.8
60.6
83.4
84.7
88.6
88.5
88.8
61.2
54.7
88.7
88.7
88.7
65
89.1
89.7
88.5
68.7
63.4
73.3
80.7
78.3
83.1
37.6
27.8
45.9
82.4
79.8
84.8
40.8
31.1
49.1
82.9
80.7
Femenino
Masculino
Rural
82
85
64.5
64.9
64.1
41
Femenino
Masculino
Lengua materna
58.7
70.7
31.7
48.9
56
67
El Peruano / Domingo 13 de junio de 2021
NORMAS LEGALES
41
Castellano
79.3
60.3
80.4
80.8
66.8
85.4
72.7
86
86.7
78.2
76.6
52.5
78.2
53.6
78.9
54.6
Indígena
64.5
73.3
Nivel de pobreza
No pobre
82.9
55.4
41.8
82.9
62.5
46.3
83.4
51.1
88.3
67.3
35.9
88.5
47.3
89.4
70.2
49.1
80.5
46.1
24.1
81.7
48.7
26
81.9
51.1
29.7
Pobre no extremo
Pobre extremo
62
66
Fuente: Unidad de Estadística del Ministerio de Educación (Escale, 2019). Elaboración propia.
Sin embargo,  existen condiciones que discriminan  o excluyen a  las personas de  acceder a la educación.  Las niñas y
adolescentes rurales se ven impedidas de continuar con sus estudios por asumir responsabilidades de cuidado familiar a
pesar de su corta edad, además de enfrentar prejuicios y discriminación en sus casas y colegios (Castillo, 2017; Unicef,
2014;
Montero, 2006). Otro motivo de exclusión es la discapacidad (ENEDIS, 2012). El INEI (2017) muestra que mientras
que el 45.2% de la población mayor de 15 años sin discapacidad ha culminado secundaria, solo el 26.5% de las personas
con discapacidad lo ha hecho. Se observa también que mientras que solo el 3.2% de la población mayor de 15 años sin
discapacidad carece de algún tipo de educación formal, esta cifra crece a 21.3% para las personas con discapacidad.
Por otro lado, existen también factores como ser conviviente antes de  cumplir los 18 años, o tener un parto en el último
año, afectan la educación de las mujeres jóvenes,  ya que incrementan signi?cativamente la probabilidad de convertirse
en personas que  no estudian ni trabajan, a  las que se denomina NINI  (Alcázar, 2018). En el caso  del Perú, la tasa  de
embarazo adolescente se  ha mantenido sin mayor variación  en los últimos veinte años  alrededor de 13%, de acuerdo
34
Muchas
de las mujeres que se han embarazado alguna vez entre los 15 y  los 19 años no terminan la secundaria completa, y se
insertan tempranamente en trabajos con condiciones laborales inadecuadas. Los datos de ENDES indican que en el área
urbana el efecto de haber tenido algún parto en los últimos tres  años reduce en un tercio las posibilidades de progresar
en los  estudios secundarios, y en  la zona rural  aún más. Otro  factor considerable es  el nivel de  pobreza: durante los
últimos años ha incrementado paulatinamente la tasa de culminación en cada grupo. Es relevante considerar este tipo de
inequidades en la educación, pues está relacionado con los logros de la educación básica (Cueto et al., 2016).
con la Encuesta  Nacional de Demografía  y Salud (ENDES), y  esta tasa es aún  más alta en  el ámbito rural.
Diversos factores adicionales explican la calidad de la educación básica. Uno de ellos es la infraestructura y mobiliario en
la escuela. Glewwe et al. (2011)   realizan una revisión sistemática de las investigaciones  que exploran la relación entre
35
infraestructura y resultado de aprendizaje en países en desarrollo en el período que abarca de 1990 a 2010. Los autores
encuentran que la relación es no signi?cativa excepto por la variable de disposición de carpetas. Del mismo modo, el MEF
(2013)
ha revisado literatura que comprueba la relación positiva entre infraestructura educativa y rendimiento de las y los
estudiantes. Campana et  al. (2014) evalúan el impacto  del Programa de Recuperación de  las Instituciones Educativas
Emblemáticas, en el que encuentran efectos positivos pequeños en el rendimiento del estudiantado. Otro factor que se ha
comprobado que in?uye positivamente en el rendimiento es el acceso a servicios básicos adecuados (Correa & Morocho,
Dasso et al., 2015; Meléndez & Huaroto, 2014).   Sumado a ello, otro factor considerable es el papel del director o
36
directora en la escuela, cuyo buen desempeño está asociado con un mejor rendimiento de las y los estudiantes (Guerrero
León, 2015; Freire & Miranda, 2014; Rivera, 2014).
2014;
&
37
Por otro lado, es  preciso considerar la calidad de enseñanza  de las y los docentes y los  resultados académicos de las
y los  estudiantes. Dada la  relación tan importante y  cercana entre estas  dos variables, muchas  de las intervenciones
educativas tienen  como objetivo  al o  a la docente,  y en  el caso  del Perú  no es distinto.  Ejemplos de  ello son  todos
los tipos  de acompañamiento existentes  hasta la actualidad:  multigrado, escuelas  de Educación Intercultural  Bilingüe
(EIB) y polidocentes.  De acuerdo con los  resultados de las evaluaciones  de estas intervenciones, el  acompañamiento
pedagógico es una de  las que mejores efectos tiene  en los aprendizajes (Majerowicz, 2016;  Gaia, 2017; OSEE, 2017,
2018a,
2018b). Además de los acompañamientos, desde 2016 se ha desarrollado una herramienta de Monitoreo de las
Prácticas Escolares (MPE)  que permite contar con evidencia  de instituciones públicas de inicial,  primaria y secundaria
del país sobre las  prácticas pedagógicas de las y  los docentes, las cuales se miden  a partir de indicadores que  tienen
una relación signi?cativa  con mejores logros  de aprendizaje. Los resultados  de esta herramienta  para el 2019 son  un
poco desalentadores: los indicadores más relacionados con la organización y manejo del aula  tienen un porcentaje alto
38
o medio de efectividad, pero  en los indicadores vinculados con la promoción de  procesos cognitivos y participativos de
las y los estudiantes   son pocos los docentes y las docentes considerados efectivos. En ese sentido, resulta importante
continuar con el desarrollo de programas que busquen mejorar estas competencias de unas y otros.
39
34
35
36
Según cifras de la ENDES, la tasa de embarazo adolescente era de 13.4 %. En el área urbana esta tasa fue 9,3 %, y en la rural, 25,5 %. En el año 2018, la tasa
a nivel nacional fue de 12,6 %, y 10,1 % y 22,7 % en el área urbana y rural, respectivamente.
Así mismo, los autores encuentran que las variables que no tienen que ver con infraestructura, pero que sí se relacionan con mejores resultados de aprendizaje,
son el conocimiento del docente o la docente sobre el tema que enseña y la ausencia de él.
El estudio de Correa y Morocho (2014) evalúa el efecto de los servicios de saneamiento, electricidad y telecomunicaciones en el rendimiento de estudiantes de
primaria del departamento de Piura. Dasso et al. (2015) analizan el efecto del acceso al servicio de electricidad sobre estudiantes de primaria del área rural. Por
su parte, Meléndez y Huaroto (2014) evalúan los efectos del acceso a los programas sociales de provisión de infraestructura en Telecomunicaciones (FITEL) y
Electri?cación (PER) en estudiantes de secundaria del área rural.
37
Guerrero y León  (2015) encuentran que el buen  desempeño del director o la  directora está asociado con un  mejor rendimiento en matemáticas  de las y los
estudiantes. Freire y Miranda (2014), por su parte, hallan que el rol de monitoreo y supervisión del director  o directora tiene relación con un mejor rendimiento
en comprensión lectora. Por último, Rivera (2014) encuentra que el liderazgo de esta autoridad escolar se relaciona positivamente tanto con el rendimiento en
matemática como en comprensión lectora.
38
39
Son los indicadores de maximización de tiempo, manejo del comportamiento, relaciones al interior del aula y plani?cación de la sesión.
Son los indicadores de involucramiento de las y los estudiantes, pensamiento crítico y razonamiento, retroalimentación y monitoreo y retroalimentación escrita.
42
NORMAS LEGALES
El Peruano
Domingo 13 de junio de 2021 /
Grá?co 28. Porcentaje de docentes efectivos por cada dimensión en la enseñanza, 2019
0
D[LPL]DFLyQGHOWLHPSR
DQHMRGHOFRPSRUWDPLHQWRHQHODXOD
VWUXFWXUD\RUJDQL]DFLyQGHODVHVLyQ
HODFLRQHVDOLQWHULRUGHODXOD
QYROXFUDPLHQWRGHORVHVWXGLDQWHV
RQLWRUHR\UHWURDOLPHQWDFLyQGXUDQWHODVHVLyQ
HQVDPLHQWRFUtWLFR\UD]RQDPLHQWR
HWURDOLPHQWDFLyQGHOWUDEDMRHVFULWR

0

(

5

,

0

3

5

Fuente: MPE (2019). Elaboración propia.
Por último,  se utilizan  los logros  de aprendizaje  de la  Evaluación Censal  de Estudiantes  (ECE)
calidad. A partir de ello, se encuentra que persisten brechas entre algunos grupos. A nivel nacional, se muestra que solo
en secundaria lograron  un nivel satisfactorio en  matemáticas, y 17.3% en  comprensión lectora. Además, no se
hallan diferencias signi?cativas entre ambos  sexos, pero sí por estratos geográ?cos.    Existen entre las áreas urbana y
40
como indicador  de
14.5%
41
rural claras diferencias en  ambos cursos, siendo las y  los estudiantes de las áreas  rurales un menor porcentaje. De  la
misma forma, por departamentos, se puede observar que son los departamentos principalmente costeños los que tienen
mayores porcentajes de estudiantes con un logro satisfactorio.
Tabla 9. Porcentaje de estudiantes de segundo de secundaria que logran el nivel en proceso o
satisfactorio en comprensión lectora y matemática según género, área y departamento, 2019
Matemática
Comprensión lectora
Ámbito
En proceso
Satisfactorio
En proceso
Satisfactorio
Total
17.3
17.7
25.8
14.5
Sexo
Masculino
Femenino
Área
17.8
16.7
19.7
15.6
25
13.1
16
26.7
Urbana
Rural
18.3
8.6
19.3
4.8
27.8
9.5
16
2.4
Regiones
Amazonas
Áncash
Apurímac
Arequipa
Ayacucho
Cajamarca
Callao
13.7
14.7
12.2
22.3
15.6
15.5
20.5
16.2
11.7
12.7
10.5
30.9
13.6
12
18
7.5
10.2
7.4
21.7
15.7
34.8
21.3
18.8
33.1
22.6
24.1
10
7.8
20.3
16.1
18
Cusco
11.7
40
41
Para la ECE, existen cuatro niveles de aprendizaje: previo al inicio, en inicio, en proceso y satisfactorio. Previo al inicio signi?ca que la o el estudiante no logró los
aprendizajes para el nivel en inicio; en inicio, que adquirió aprendizajes muy elementales para el ciclo; en proceso, que alcanzó  parcialmente los aprendizajes
esperados para el ciclo; y satisfactorio, que la o el estudiante logró los aprendizajes esperados para el ciclo.
Así mismo, el  menor rendimiento está  asociado a la no  asistencia a la educación  inicial, el habla de  una lengua originaria  y la asistencia a  una escuela de
gestión estatal. Las y los estudiantes con rendimiento bajo en pruebas anteriores —cuando estuvieron en primaria— fueron más propensos a mantener un bajo
rendimiento en educación secundaria (MINEDU, 2019).
El Peruano / Domingo 13 de junio de 2021
NORMAS LEGALES
43
Matemática
Satisfactorio
8.1
Comprensión lectora
Ámbito
En proceso
En proceso
14.4
16.7
29.5
27.7
25.1
25.4
33
Satisfactorio
Huancavelica
Huánuco
Ica
11.7
11.5
19
4.5
6.4
8.4
20
15.6
15.7
13.1
12.6
22.5
13.6
3.1
Junín
19.8
17.2
16.5
21.2
19.3
4.7
23.6
14.9
15.2
24.9
17.9
2.2
La Libertad
Lambayeque
Lima Metropolitana
Lima Provincias
Loreto
28.7
10.2
21.1
34.7
23.6
24.3
21.5
19.2
35.7
21.4
15.1
Madre de Dios
Moquegua
Pasco
13.7
23.5
16.7
16.5
16.2
12.6
23.3
12.4
7.8
9.9
7
34.1
14
24.6
9.9
Piura
13.4
16.6
8.6
11.7
10.1
6.9
Puno
San Martín
Tacna
38
27
Tumbes
8.2
8.1
Ucayali
4.7
4.8
Fuente: UMC-MINEDU. Elaboración propia.
En resumen, la culminación y la calidad en educación secundaria son todavía insu?cientes, lo que trae como consecuencia
bajos logros de aprendizaje de las y los jóvenes que transitan a estudios superiores; e incluso, según Chacaltana (2016),
se refuerza la  exclusión y desigualdad en  el mercado de trabajo  por razones relacionadas  con la educación. En  otras
palabras, de acuerdo  con Sánchez (2019), una  buena formación en habilidades  cognitivas se relaciona con  un mayor
acceso a la educación superior.
?
Baja calidad, cobertura, culminación y acceso desigual a la educación superior que afecta el desarrollo de
competencias técnicas
42
La relevancia  de la  educación superior  sobre la  formación de  capital humano  radica en  que dota  de capacidades  y
conocimientos relacionados  con una profesión,  es decir, competencias  técnicas. A su vez,  el retorno de  la educación
superior es mucho  mayor que el  de la educación básica.  En particular, Yamada  y Castro (2010) han  calculado que el
retorno estimado para la  educación superior universitaria completa puede  ser hasta 29.2%, casi tres  veces mayor que
cada año de educación primaria. Igualmente,  la educación superior universitaria tiene un retorno casi  dos veces mayor
que la no universitaria (Yamada & Castro,  2010). Aunque este diferencial de ingresos se ha reducido en el tiempo —en
el año  2007 una o  un trabajador joven  con estudios  universitarios ganaba S/1800  más que una  o un egresado  de la
secundaria, en tanto al 2018 ese diferencial ha caído a S/1267—, las diferencias persisten (Cruzado, 2019).
El proceso  iniciado  con la  Ley de  Promoción de  la  Inversión en  Educación, Decreto  Legislativo Nº  882, permitió  la
creación libre de universidades sin ningún criterio de  calidad, lo que causó una alta heterogeneidad de las instituciones
educativas. Lavado, Martínez & Yamada (2014) de?nen un índice  de calidad universitaria (ICU)   considerando criterios
43
estándar, y encuentran que solo el 29  % de las universidades creadas hasta 2010 serían de alta calidad.  La nueva Ley
Universitaria, Ley Nº 30220, aprobada el año 2014, establece el proceso obligatorio de licenciamiento institucional y crea
la Superintendencia Nacional de Educación Superior Universitaria (SUNEDU), de modo que las universidades, para poder
funcionar, están obligadas a cumplir con condiciones básicas de calidad. De esta forma, a la fecha, de 141 universidades,
94
instituciones han sido licenciadas, y de estas 92 son universidades y 2 son escuelas de posgrados (SUNEDU, 2020).
En línea con lo anterior,  el Ministerio de Educación ha aprobado, mediante el Decreto  Supremo Nº 012-2020-MINEDU,
la Política  Nacional  de Educación  Superior y  Técnico-Productiva (PNESTP),  que incluye  orientaciones  para diseñar
el aseguramiento  de la calidad  de la educación  superior,    en todas sus  alternativas formativas: superior  tecnológica,
44
superior artística, superior pedagógica, superior universitaria (además de la educación técnico-productiva).
45
42
43
Se utiliza la de?nición de competencias técnicas establecida en los “Lineamientos para el desarrollo y fortalecimiento de competencias para la empleabilidad”,
aprobado por la Resolución Ministerial N.º 017-2020-TR. Para mayor detalle, revisar la sección Glosario.
El ICU contiene  indicadores como ratio  de profesores por cada  cien estudiantes de  pregrado, porcentaje de estudiantes  que cali?can buena  o excelente la
formación universitaria recibida, ratio de documentos publicados en revistas académicas por cada 100 profesores, entre otros. Los autores utilizaron las bases
de datos de los Censos Nacionales Universitarios de 1996 y 2010.
44
La mencionada política mani?esta lo siguiente: “existe una desarticulación de los procesos de aseguramiento de la calidad debido a las diferencias estructurales
y exigencias requeridas  para cada alternativa formativa  de la ESTP” (MINEDU,  2020, p. 23). Detallan,  por ejemplo, que  el licenciamiento de los  institutos y
escuelas de educación superior tecnológica y de los institutos y escuelas de educación pedagógica está a cargo del MINEDU, mientras que el de los centros de
educación técnico-productiva recae en las Direcciones Regionales de Educación (DRE) y las Unidades de Gestión Educativa Local (UGEL). En vista de ello, el
sector recomienda impulsar una Ley de Aseguramiento de la Calidad para todo el sistema de la ESTP (MINEDU, 2020, p. 23).
La de?nición de las modalidades de educación superior y de educación técnico-productiva se encuentran en el Glosario.
45
44
NORMAS LEGALES
El Peruano
Domingo 13 de junio de 2021 /
Por otro lado, la baja calidad de universidades tiene efectos directos sobre los retornos y la adecuación ocupacional. Una
institución de alta calidad estaría asociada con mayores ingresos (Yamada, Lavado & Oviedo, 2016; Lavado, Martínez y
Yamada, 2017; Oviedo y Yamada, 2017). Al respecto, Oviedo y Yamada (2017) encuentran un efecto de 32% a 36%  de
mayores ingresos sobre el  salario bruto por estudiar en una universidad  de calidad. Además, reduce el riesgo de  estar
inadecuadamente empleada  o empleado  por sobreeducación (Manrique  & Yamada,  2017). Lavado y  Yamada (2017)
indican que  cuatro de cada  diez profesionales  en el Perú  se encuentran en  el subempleo.    Adicionalmente, quienes
46
estudiaron en las nuevas universidades de menor calidad tienen probabilidades más altas (entre 18% y 30%) de caer en
el subempleo.
Apesar de la alta expansión del número de universidades, la mayor parte de esta oferta educativa se ha dado en Lima. Se
observa que, a 2020, el 39.36% de las universidades de todo el Perú se concentran en la capital de la república, mientras
que algunos departamentos como Madre de Dios, Pasco y San Martín, entre otros, cuentan con una sola universidad en
todo su territorio. Es claro entonces que  el acceso a la educación superior universitaria es extremadamente limitado  en
casi todas las regiones del país.
Tabla 10. Distribución departamental de universidades, 2020
47
Departamento
Número de universidades
% del total
2.13
2.13
3.19
4.26
2.13
3.19
1.06
3.19
3.19
3.19
1.06
6.38
5.32
2.13
39.36
2.13
1.06
1.06
1.06
3.19
2.13
1.06
3.19
1.06
2.13
Amazonas
2
2
3
4
2
3
1
3
3
3
1
6
5
2
37
2
1
1
1
3
2
1
3
1
2
Áncash
Apurímac
Arequipa
Ayacucho
Cajamarca
Callao
Cusco
Huancavelica
Huánuco
Ica
Junín
La Libertad
Lambayeque
Lima
Loreto
Madre de Dios
Moquegua
Pasco
Piura
Puno
San Martín
Tacna
Tumbes
Ucayali
Fuente: SUNEDU. Elaboración propia.
Sumado a ello, solo tres de cada diez egresadas y egresados accedieron  a la educación superior, en cualquiera de sus
alternativas, en  el período  2014-2018 (MINEDU,  2020). Los datos  sobre el  acceso y  la culminación de  la educación
superior muestran  resultados heterogéneos. Aunque  la tasa  bruta de  asistencia a  la educación superior  de las  y los
jóvenes de entre 17 y 21 años ha aumentado  —de 55% en 2009 hasta 76.6% en 2019, según las cifras de MINEDU—,
se veri?ca heterogeneidad en el acceso según nivel  socioeconómico. El MINEDU (2020) muestra que solo el 21.8% de
las y los jóvenes de  entre 15 y 19 años del quintil de  ingresos más bajos transitó hacia la educación superior,  mientras
que dicha cifra es de 52.7% para el quintil de ingresos más alto. Además, las y los jóvenes de nivel socioeconómico bajo
y medio acceden más a institutos, y las y los de nivel socioeconómico superior, a universidades (Cueto et al., 2018).
46
47
Tienen una ocupación que no guarda relación con lo que estudiaron en la universidad, cuentan con más años de educación que sus compañeras y compañeros
de ocupación y sus ingresos laborales son bajos.
Es importante también considerar que en cada provincia hay locales de ?liales y locales de la  sede universitaria, que determinan una distribución ligeramente
distinta; sin  embargo, al analizarlo  de esta manera se  sigue con?rmando que  hay un acceso  a la educación  superior universitaria que  es extremadamente
limitado en casi todas las regiones del país; y que Lima concentra la mayor cantidad de universidades.
El Peruano / Domingo 13 de junio de 2021
NORMAS LEGALES
45
Grá?co 29. Tránsito a la educación superior de los jóvenes de entre 15 y 19 años
según quintil de gasto, 2014-2018


















3ULPHUTXLQWLO
6HJXQGRTXLQWLO
7HUFHUTXLQWLO
&XDUWRTXLQWLO
4XLQWRTXLQWLO
1RWUDQVLWy
7UDQVLWy

Nota: Rango de edad de 15 a 19 años  que fue establecido en función del percentil 95 de edad de las y  los estudiantes que transitaron a
la ES. Fuente: MINEDU (2020).
No obstante, se registra una alta deserción en la educación superior, que lleva a una baja tasa de conclusión: 22.3% entre
jóvenes de 22 a 24 años, y 29.7% para aquellos entre 25 y 34 años en el año 2019. Estas tasas caen para quienes viven
en áreas rurales, las y los pobres no extremos y las personas de lengua materna indígena.
Tabla 11. Tasa de culminación de educación superior por diferentes grupos de edad (porcentajes del total)
22
a 24 años
2018
25 a 34 años
2018
Ámbito
2017
2019
2017
2019
Total
20.7
22.1
22.3
26.6
28.3
29.7
Sexo
Femenino
Masculino
23
25.1
18.9
25.8
18.7
27.5
25.8
28.9
27.7
30.9
28.5
18.5
Área y sexo
Urbana
22.7
25
24.4
27.6
20.8
9.9
24.3
28.6
20
31.1
31.9
30.2
7
32.9
33.5
32.2
7.3
34.3
35.7
33
Femenino
Masculino
20.3
10.8
11.8
9.9
Rural
11
7.8
Femenino
10.1
9.8
10.3
11.7
5.9
6.2
6.7
Masculino
7.9
8.2
8.7
Lengua materna
Castellano
Indígena
21.9
10.4
22.9
14.6
22.9
16.8
29.1
13.4
30.5
13.7
32.2
13.1
Nivel de pobreza
No pobre
23.5
8.2
24.3
9.2
25
9.4
2.1
31.6
8
33.1
8.2
34.5
9.8
Pobre no extremo
Pobre extremo
*
*
*
3.7  *
13.1
*
*
1.7  *
2.2
*
3.3  *
Nota: Edades calculadas al 31 de marzo.
Valores referenciales (presentan coe?ciente de variación mayor de 15%).
Fuente: Escale (Ministerio de Educación). Elaboración propia.
*
Punto aparte. Sánchez y Singh (2018), utilizando la base de datos de Niños del Milenio, estudian el acceso a educación
superior en  la India,  Vietnam y  el Perú.  En el  caso de  la India,  el 43% de  la muestra  accedió en  algún momento  a
educación superior;  en el Perú,  45.8%; y  en Vietnam, 35.7%.  En el  caso del Perú,  32 pp  corresponden a educación
universitaria, 7.6 pp a técnica/vocacional, y 3.4 pp no se encuentran matriculados. Así mismo, no se veri?ca una brecha
en el acceso por sexo, aunque sí se evidencia un sesgo  hacia el mayor acceso de los hombres a la educación superior
en el área rural y  entre los hogares más pobres. Los factores que  determinan el mayor acceso a la educación  superior
en el Perú son: estar en el tercio superior de ingresos  de la muestra, que la madre cuente con educación superior (solo
primaria o secundaria tienen  un efecto nulo), menor cantidad de  hermanos y la medida estandarizada de  la talla como
aproximación a desnutrición infantil.
Aparece aquí también el tema de la persistente baja movilidad intergeneracional asociada a la educación superior, pues
Benavides y Etesse (2012) hallaron que una hija o un hijo de un trabajador o trabajadora sin educación superior tiene casi
nulas probabilidades de acceder a la educación superior, mientras que una hija o un hijo de trabajador o trabajadora que
accede a la educación superior llega a tener 13% de probabilidades de acceder a este nivel. Así como la masi?cación del
acceso a la educación  primaria permitió que las desigualdades en  el Perú se redujesen (Benavides, 2004),  una mayor
46
NORMAS LEGALES
El Peruano
Domingo 13 de junio de 2021 /
cobertura de  la educación  superior, así como  de la  educación técnico-productiva,  podría continuar  cerrando brechas
sociales.
Respecto a la educación superior técnico productiva (ESTP), segúnYamada (2007), “la educación superior no universitaria
tiene rentabilidades privadas y sociales muy por debajo de cualquier inversión alternativa disponible, e incluso cercanas
a cero  en términos  reales” a  diferencia de  la educación  universitaria donde  la rentabilidad  es comparable  con otras
alternativas de inversión en el  país. En relación a la rentabilidad de  la inversión en educación superior no universitaria,
se menciona que  ha disminuido a lo largo  del periodo de evaluación y  que la menor rentabilidad frente  a la educación
universitaria puede  deberse a  que la sociedad  no ha  «legitimado» el nivel  técnico superior  con un  estatus su?ciente
y, por  tanto,  lo recompensa  mucho menos  que al  nivel universitario.  Conforme al  análisis de  la  situación actual  del
problema público de la  Política Nacional de Educación Superior  y Técnico-Productiva (PNESTP), en lo que  respecta a
la educación tecnológica  y técnico-productiva, los  participantes de la mesa  de consulta realizada para  la PNESTP, de
institutos tecnológicos y Cetpro señalaron que existen “insu?cientes herramientas pedagógicas, tecnológicas, didácticas
y metodológicas en los docentes, en función a las necesidades del mercado”; a la vez que se indicó que las instituciones
de baja calidad no poseen un área dedicada al monitoreo permanente de docentes ni emplean métodos alternativos para
obtener información sobre los mismos y su desempeño.
Es importante mencionar que mientras el 73.4% del gasto público en las ESTP se dirigió a universidades, solo un 26.6%
fue destinado  a la  educación Superior  tecnológica, pedagógica y  artística, y  Técnico-Productivo (CETPRO)  según la
PNESTP. Asimismo,  se menciona  que la  producción cientí?ca es  muy baja  en las  ESTP en  incluso las  instituciones
superiores no universitarias al no contar con autonomía presupuestal se limitaría el desarrollo académico y la gestión de
proyectos institucionales. Asimismo, la falta de pertinencia curricular y la ausencia de una estrategia de fortalecimiento de
las habilidades emocionales de estudiantes y de servicios complementarios impacta en la calidad del servicio educativo
(Owlia & Aspinwall, 1996 citado en PNESTP, 2020). Al respecto, la educación tecnológica, pedagógica, artístico y técnico-
productiva en  general no cuenta  con una  estrategia de provisión  de servicios  complementarios y tampoco  prioriza el
desarrollo de habilidades socioemocionales (PNESTP, 2020).
La débil articulación para el aseguramiento  de la calidad de las ESTP, en general, conforme  a las causas del problema
identi?cado en la  PNESTP, junto con  las condiciones anteriormente mencionadas  repercuten en una aún  baja calidad
en la  educación superior no  universitaria y en  alcanzar solo condiciones  mínimas de calidad  en el caso  la educación
superior universitaria. Se busca  mejorar este escenario y acercarse a  la situación futura deseada para 2030  planteada
por la PNESTP, que apunta a la implementación de los diferentes elementos del aseguramiento de la calidad permitiendo
la mejora en los servicios educativos para la población y la revalorización de todas las alternativas formativas de manera
articulada.
?
Falta de experiencia laboral que afecta el desarrollo de competencias técnicas
Es amplia la literatura  sobre capital humano que ha demostrado el  cumplimiento de la ecuación de Mincer  (1974), que
sugiere que el nivel de ingresos de una persona viene determinado por los años de educación alcanzados y los años de
experiencia laboral. Según los  modelos de capital humano (Mincer, 1974),  los ingresos laborales guardan relación  con
la educación y  los años de experiencia. Así, la  experiencia laboral mide la contribución  al capital humano de  aprender
a hacer el trabajo  en la práctica (Chacaltana & Ruiz,  2012). En el modelo de Mincer antes  señalado, se aproxima esta
experiencia a través de la edad con  la que cuenta la o el joven. Así, las y los jóvenes  se encuentran en desventaja con
sus pares adultos  al no contar con su?ciente  experiencia laboral (Chacaltana &  Ruiz, 2012). Así mismo, Weller (2007)
observa que la diferencia  de salarios se acorta ante  un aumento de edad (y  experiencia). En sus hallazgos indica  que
las y los jóvenes  de 15 a 19 años  ganan en promedio un tercio  de lo que reciben las  y los adultos, mientras que  las y
los jóvenes de 20 a 24 años ganan más de la mitad y las y los jóvenes de 25 a 29 años más de las tres cuartas partes.
Según Manpower (2018), casi un tercio de las y los empleadores a?rma que la falta de experiencia constituye la principal
razón por  la que no  se pueden cubrir  los puestos  vacantes. Del mismo  modo, de acuerdo  con datos  de la Encuesta
48
la  falta de  experiencia laboral  representa  el 50%  de  las
vacantes que no  se han cubierto, siendo la  principal causa de tener  una vacante difícil de cubrir  (Novella, 2019). Esta
falta de experiencia  puede afectar el acceso al  primer empleo en las  y los jóvenes y al  trabajo decente actual y  futuro
(Chacaltana, 2012).
Nacional  de Habilidades  al Trabajo  (ENHAT  2017-2018),
Por otra  parte, Chacaltana (2006)  sostiene que la  juventud adquiere gran parte  de su experiencia  y capital humano  en
el mercado laboral,  y las oportunidades  y/o eventualidades que enfrenten  en él repercutirán  en aspectos sociológicos y
psicológicos en su futuro.  La calidad del primer empleo, una  buena inserción laboral, es un factor vital  para garantizar la
calidad de la trayectoria laboral posterior (Dema, Díaz & Chacaltana, 2015; Cavero y Ruiz, 2016). Un primer empleo de alta
calidad afecta su trayectoria laboral futura: si el primer trabajo es de alta calidad, aumenta en un 12% la probabilidad de tener
un trabajo de alta calidad más adelante en  la vida; y si se ha recibido capacitación, la probabilidad de obtener un  empleo
de calidad se incrementa en 20% (Cavero & Ruiz, 2016). De  la Flor (2018) señala que realizar prácticas preprofesionales
ofrece una menor probabilidad de obtener un trabajo informal en 50%, un trabajo parcial en 25%, caer en el subempleo en
48%,
y tener un empleo informal en 4%. Así mismo, se traduce en mejores salarios en trabajos futuros. Además, menciona
que haber realizado prácticas preprofesionales incrementa el salario en 40% respecto a las personas que no lo hicieron. Si
se considera la duración de las prácticas, practicar un mes adicional eleva el salario en 4%. Del mismo modo, Saniter (2014)
encuentra para Alemania un efecto positivo y signi?cativo de 6% en el salario luego de cinco años de graduarse.
Por último, la vinculación entre la experiencia laboral y el desarrollo de habilidades especí?cas a la ocupación, típicamente
de?nidas como  competencias técnicas,  se muestra  a través  de la relación  positiva entre  el éxito  de un  negocio y  la
experiencia del fundador o fundadora que algunos estudios han encontrado. Clayton et al. (2019) analizan el efecto de la
experiencia laboral en el emprendimiento y en el desempeño de sus negocios en 13 condados en el norte de Carolina del
Norte en los Estados Unidos, para  una muestra aproximada de 460 empresas, asociadas a 872 dueños-fundadores  de
48
Esta encuesta  se realizó en dicho  período y con  un ?nanciamiento determinado. Esta  situación impide el seguimiento  de la variable  de experiencia laboral
reportada por las empresas.
El Peruano / Domingo 13 de junio de 2021
NORMAS LEGALES
47
empresa con historial de experiencia laboral previa. Por medio de  un modelo de distribución binomial negativa, estiman
que las  empresas cuyos fundadores  o fundadoras contaban  con experiencia  laboral previa afín  al negocio presentan
negocios con mejor desempeño que sus pares.
De igual manera, Koster yAndersson (2018) estudian el resultado de los spin-off en Suecia, de?nidos como emprendimientos
de personas con una ocupación asalariada previa. Debido a que estas y estos emprendedores desarrollan habilidades en
sus ocupaciones previas  para una industria determinada, esta  les permite un mayor éxito  en sus negocios. Recurriendo
a  un  modelo  de selección  Heckman,  los  autores  encuentran  que  aquellas y  aquellos  trabajadores  que  desarrollan
negocios asociados a sus ocupaciones previas generan mayores ingresos que el promedio de trabajadoras y trabajadores
autoempleados y presentan mayor duración como dueños del negocio (autoempleados o autoempleadas). De esta forma,
concluyen que la experiencia en el mercado laboral es clave para el éxito en el desarrollo del negocio debido a la adquisición
de habilidades especí?cas a la ocupación que van a desarrollar y por las redes que puedan generar.
?
Baja formación continua   que afecta el desarrollo de competencias técnicas
49
La  evidencia empírica  en el  contexto  peruano muestra  que  la capacitación  laboral  genera retornos  positivos  sobre
los salarios, la  productividad de las  y los trabajadores y  una mejor inserción laboral  de las y  los jóvenes (Chacaltana,
2005;
Lavado, Rigolini &  Yamada, 2016; Lavado  & Martínez, 2014). Lavado  y Martínez (2014)  muestran evidencia de
que aquellos que  recibieron capacitaciones laborales en el  último año tienen 3.2 veces  mayor probabilidad de obtener
“empleos adecuados” en remuneraciones, contratos y seguro de salud. Según Lavado, Rigolini y Yamada (2016), haber
participado en algún programa de educación continua se asocia con un incremento en los salarios de aproximadamente
13%.
educación universitaria completa.
Este retorno corresponde al 80% del retorno total de la  educación secundaria completa y al 25% del retorno de la
No obstante,  Lavado,  Rigolini y  Yamada (2016)  encuentran que,  si  bien el  retorno de  la capacitación  laboral  sobre
la productividad  de las  y los  trabajadores es  positivo a  lo largo  del ciclo  de vida, presenta  también un  impacto muy
heterogéneo según el tipo  de centro de estudios, per?l de  los individuos y nivel educativo del  trabajador o trabajadora.
Por ejemplo, Chacaltana (2005) anota que la capacitación en una empresa con trabajadoras y trabajadores no cali?cados
incrementa la productividad laboral en más del 50%, y que una capacitación de mayor duración tiene efectos mayores.
El retorno  de la educación  continua tiene resultados  positivos siempre que  se tome en  un centro que  ofrece un nivel
educativo  mayor  que  el ya  obtenido  por  el  trabajador  o  trabajadora. Además,  este  sistema  presenta  limitaciones
estructurales que han empujado a un equilibrio ine?ciente y subóptimo, donde las y los trabajadores cargan con la mayor
parte de los costos de  capacitación y asisten, en su mayoría,  a las instituciones menos e?cientes. Por ello,  los autores
proponen un sistema uni?cado de capacitación laboral como eje de cualquier programa de competitividad y  crecimiento
sostenible.
A pesar de los bene?cios que la  capacitación puede brindar, solo el 8.3% de  la PEA ha llevado un curso en los últimos
12
meses, según cifras de la  ENAHO 2018; además de ser una herramienta poco  utilizada por las empresas, según la
ENHAT 2017-2018, solo el 51% de ellas había ?nanciado u organizado actividades  de capacitación. Esta proporción es
considerablemente mayor entre las empresas de mayor tamaño (74%).
En esa línea, la capacitación interna es  la opción más utilizada por las empresas en el país  (52.1%), seguida de la que
brindan las empresas proveedoras (36%) e instructoras e instructores externos (12.4%). El uso de servicios públicos para
capacitación es bastante  bajo. Solo el 6% de  las empresas capacitan a través  de los centros de formación  sectoriales
(SENATI, SENCICO,  CENFOTUR). Al respecto,  las empresas  de mayor  tamaño utilizan más  estos servicios  que las
medianas y  pequeñas  (13%, 7%  y 5%,  respectivamente). De  manera  similar, el  uso de  otros proveedores  públicos
(instituciones públicas, instituciones educativas públicas y Centros de Innovación Tecnológica) es signi?cativamente bajo
(4%,
2% y 1%, respectivamente) (ENHAT, 2017-2018).
Según la Encuesta Nacional de Empresas (ENE) de 2017, los motivos para no capacitar a sus trabajadoras y trabajadores
fueron la escasez de recursos (28.6%), la ausencia de información (21.1%), la  falta de tiempo (16.1%) y la limitada oferta
académica (15.6%). La  escasez de recursos  no debería ser  el principal problema, ya  que existen instituciones  públicas
que realizan capacitaciones, como SENATI, SENCICO o CENFOTUR. Sin embargo, según la ENHAT 2017-2018, más de
la mitad de las empresas indicaron  que no han recurrido a los cursos de  capacitación impartidos porque desconocían su
existencia. El nivel de desinformación es mayor en las pequeñas empresas: 54% indica que no sabía que las instituciones
mencionadas brindan capacitaciones. Además de la falta de información, la otra razón por la que las empresas no usaron
recursos públicos para capacitación es que tales instituciones no ofrecen cursos pertinentes al rubro de la empresa (25%).
Las  empresas también  muestran  importantes de?ciencias  de  información respecto  a  la calidad  de  los servicios  de
capacitación de distintas instituciones. Una gran proporción de empresas desconoce la calidad de la capacitación de los
CITE e instituciones públicas (72% y 51%). Este desconocimiento también abarca a las entidades privadas. Por ejemplo,
muchas empresas no conocen la calidad de las capacitaciones brindadas por instructoras o instructores externos (61%)
o la Cámara de Comercio (46%). Incluso, el 28% de las empresas indica que ignora la calidad de las capacitaciones que
ellas mismas brindan (ENHAT, 2017-2018).
A ello se suma un reducido gasto de las empresas en capacitación. En el caso de aquellas con ventas superiores a las 13
UIT, invierten solo cerca del 1.3% de sus ventas anuales en capacitación del personal, según datos de la ENE 2017. Por
tamaño de empresa, el 57% de las formales grandes registraron gastos en capacitación,  pero estos solo llegaron al 5%
en las microempresas (ENE, 2017). De las empresas que capacitan, solo el 24,2 % usó la deducción tributaria por gastos
en capacitación (ENE, 2017). Además, solo la mitad de las empresas formales con ventas anuales superiores a las 150
UIT (pequeñas, medianas y grandes)  ?nancia u organiza alguna capacitación, aunque,  según la ENHAT 2017-2018, el
ratio aumenta en el caso de aquellas con mayor tamaño.
49
Se utiliza el concepto más amplio provisto por Leibowics (2000), que se encuentra en la sección Glosario y Acrónimos.
48
NORMAS LEGALES
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Por último, también  la capacitación de las  y los trabajadores  más jóvenes es reducida.  Solo el 8.1% de  las empresas
con ventas superiores a 13 UIT emplean las  modalidades formativas laborales (MFL), según datos de la ENE 2017. En
el caso de  las grandes empresas, esta proporción  es de 30%, y  en el de las microempresas,  apenas de 6.1%. De  las
empresas que no las utilizan, reportan como la principal razón que no las necesitan (65.1%) y que no las conocen (17.7%)
(ENE, 2017).
?
Falta de formación de competencias socioemocionales y digitales
50
La inversión  en capital  humano ha  cobrado relevancia en  un contexto  de rápido  cambio tecnológico  y en el  que los
mercados demandan cada vez más trabajadoras y trabajadores con mayores habilidades cognitivas y socioemocionales
(Banco Mundial, 2019). Heckman et al. (2006) encuentran que las habilidades cognitivas y las socioemocionales impactan
sobre la varianza de los salarios en los Estados Unidos, al igual que  Flossmann et al. (2007) en Alemania y Nicolosky y
Ajwad (2014) en Asia Central. En el Perú, esta evolución de la demanda laboral también se  ve re?ejada en los salarios;
por ejemplo, se estimó que las habilidades cognitivas y socioemocionales tienen una tasa de retorno de 9% y 5.8% sobre
los ingresos laborales, respectivamente (Díaz et al., 2016). Del mismo modo, Lavado, Rigolini y Yamada (2016) señalan
que, para todos  los niveles educativos,  las empresas dan  una importancia similar a  las habilidades socioemocionales
—por ejemplo, el trabajo en equipo— frente a las habilidades técnicas.
Así mismo, Manpower (2018) indica que la di?cultad de llenar vacantes radica en la falta de per?les con las competencias
técnicas y emocionales requeridas. Novella et al. (2019) muestran que las habilidades socioemocionales son una de las
principales causas (32.3%),  por encima de las habilidades  académicas y técnicas (22.7%),  por las que es  difícil cubrir
una vacante.
Grá?co 30. ¿Cuáles son las causas principales para tener una vacante difícil de cubrir?
(Porcentajes de las vacantes difíciles de cubrir)
Fuente: Novella et al. (2019).
Nota: Se usaron pesos muestrales. Los valores no necesariamente suman 100 %, debido a que la pregunta permitía respuesta múltiple.
Por otra  parte,  Novella et  al. (2019)  también señalan  que las  mayores  brechas de  habilidades socioemocionales  al
exterior de la empresa las presentan las y los trabajadores de servicios y vendedores (91.9%), así como los profesionales,
cientí?cas y cientí?cos e intelectuales (89.1%). Con relación a las habilidades técnicas, destacan las di?cultades que las
empresas encuentran entre las y los postulantes a empleos administrativos (84.8%) y profesionales técnicos (73.8%).
Tabla 12. ¿Qué habilidades son difíciles de encontrar entre los postulantes? (por tipo de habilidad
y gran grupo ocupacional) (porcentajes de las vacantes difíciles de cubrir)
Fuente: Novella et al. (2019).
Nota: Los valores no necesariamente suman 100 %, debido a que la pregunta permitía respuesta múltiple.
50
Se utiliza la de?nición  de competencias socioemocionales y digitales  establecidas en los “Lineamientos para el  desarrollo y fortalecimiento de competencias
para la empleabilidad”, aprobados por la Resolución Ministerial N.º 017-2020-TR. Para mayor detalle, revisar la sección Glosario.
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NORMAS LEGALES
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Vistas las  cifras por  tamaño de empresa,  resulta notorio  que la  di?cultad de encontrar  habilidades socioemocionales
es mayor para las empresas  medianas (96.9%) y las pequeñas empresas (82.1%), situación  que contrasta con la gran
empresa (56.3%). Arias (2011) sugiere que esta brecha se explica, en parte, por diferencias en el nivel socioeconómico.
Grá?co 31. ¿Qué habilidades son más difíciles de encontrar entre los postulantes? (por tipo de habilidad y
tamaño de empresa)
(porcentajes de las vacantes difíciles de cubrir)
Fuente: Novella et al. (2019).
Nota: Los valores no necesariamente suman 100 %, debido a que la pregunta permitía respuesta múltiple.
En lo que  atañe a las  competencias de las y  los trabajadores dentro de  la empresa (brecha  interna), se constata que
no todo el personal  contratado resulta plenamente competente. Si se analiza  especí?camente por tipo de habilidad, se
encuentra que las habilidades de trabajo en equipo, la responsabilidad y la comunicación son las que las empresas más
frecuentemente señalan como ausentes entre sus trabajadores y trabajadoras no competentes, en un 54%, 48% y 40.6%
de los casos, respectivamente (Novella et al., 2019).
Grá?co 32. ¿Cuáles son las habilidades que hacen falta al personal?
(porcentajes de empresas con algún trabajador o trabajadora no competente)
Fuente: Novella et al. (2019).
Nota: Los valores no necesariamente suman 100 %, debido a que la pregunta permitía respuesta múltiple.
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Si se  toma  en cuenta  el grupo  ocupacional del  empleado o  empleada, las  empresas  a?rman tener  al menos  algún
trabajador o  trabajadora no competente.  Más de  la mitad de  las empresas  señalan que sus  profesionales técnicos  y
técnicas, trabajadores y  trabajadoras de servicios, vendedoras y  vendedores industriales y conductoras  y conductores
son no competentes. Por último, al analizar por tipo de habilidad, destaca que son  las habilidades de trabajo en equipo,
responsabilidad  y liderazgo  aquellas  a las  que  más aluden  las  empresas como  ausentes  entre sus  trabajadores  y
trabajadoras no competentes.
Tabla 13. Oferta insu?ciente de trabajadoras y trabajadores cali?cados causa que el personal no sea
plenamente competente, por gran grupo ocupacional
Fuente: Novella et al. (2019).
Las  habilidades  digitales   cobran  hoy  igual  relevancia.   Según  un  estudio  sobre  la   transformación  digital  actual
del  mercado latinoamericano,   esta tendencia  ha  cambiado  los  parámetros por  el  cual  una empresa  se  considera
competitiva por  lo que 81% de las empresas  consideran la digitalización  como el principal  cambio (Andina, 2020), No
obstante, las  estadísticas  muestran que el  nivel de  adquisición de  estas por la  fuerza laboral  aún es bajo.  Así, 21%
de las  empresas  a?rman que  cuentan con  algún trabajador  o  trabajadora que  no es  competente  en materia  digital
(ENHAT 2017-2018). Del mismo modo, los resultados del Programa  para la Evaluación Internacional de Competencias
de Adultos (PIAAC,  por sus siglas en inglés)  muestran que el 11%  de encuestados y encuestadas  en el Perú optaron
por no  participar  en la evaluación  en  la computadora,  el 35%  no tenía  experiencia  trabajando en  ese entorno,  y el
9.1%
desaprobaron esta evaluación  mientras que en los países miembros  de la OECD estos porcentajes ascendieron
a 10%, 11.9% y 4.8%,  respectivamente.
El estudio OECD  (2015) encuentra que  contar con habilidades para  la solución de problemas  usando TIC incrementa
la probabilidad  de estar ocupada  u ocupado en  seis puntos  porcentuales, en comparación  con adultas y  adultos con
menores habilidades.  Así mismo,  trabajadoras y  trabajadores sin  experiencia en  el uso de  TIC presentan  un salario
por hora 18% menor  que aquellas y aquellos con altas  habilidades en el uso de estas  tecnologías y 6% por debajo  de
aquellas y aquellos con bajas habilidades.
?
Avances en aumentar las competencias para el trabajo
El MINEDU  ha hecho enormes  esfuerzos para  cerrar las brechas  de infraestructura  a través  del Programa Nacional
de  Infraestructura   Educativa   (PRONIED),   para  aumentar  la   calidad  de  la  plana   docente  mediante   incentivos
basados  en meritocracia  o programas  de acompañamiento  en  los distintos  niveles  de educación,  para adicionar  la
competencia  de desenvolverse  en los entornos  virtuales  generados por las  TIC al nuevo currículo  nacional  de 2016
y para  promover  becas  en instituciones   de estudios  superiores,  como  Beca  18 o  Beca Presidente,  a  estudiantes
de bajo  nivel  socioeconómico.  Sin  embargo,  persisten  los problemas   de culminación  de  la educación  básica,  así
como las  condiciones  que  los propician,  de  modo que  los resultados  académicos  de  las y  los estudiantes  aún  no
son los deseables  a pesar de años  de intervenciones  con el componente  de acompañamiento  de las y los docentes.
Se mantiene,  además,  la falta  de acondicionamiento   de los  colegios  para obtener  el nivel  deseado  en las  nuevas
competencias  que el mercado laboral actualmente  demanda.  Por último, la falta de prevención  de las condiciones  de
riesgo y el poco  manejo de habilidades  socioemocionales  de las  y los estudiantes  son parte de la agenda  pendiente
del MINEDU.
En  el caso  peruano  han  destacado,  como  parte  de  las intervenciones   de  capacitación  de  la  mano de  obra,  los
programas  de capacitación  laboral juvenil  de jóvenes  de estratos  socioeconómicos  bajos,  actualmente a  través del
programa  Jóvenes  Productivos,  basado  en  la experiencia   exitosa  del programa  ProJoven.  Estos  programas  han
tenido  distintas  evaluaciones  de impacto  a  lo largo  del tiempo,  que  han mostrado  sus  efectos positivos  sobre  las
posibilidades  de  empleo y  los ingresos  de  las y  los jóvenes,  tanto  en el  corto  como en  el mediano  y largo  plazo,
aunque  heterogéneos   por sexo  y  edad  de  los  bene?ciarios  (Díaz   & Rosas,  2016).   Sin embargo,   su  escala  ha
sido reducida  respecto  a la  magnitud de  jóvenes  que carecen  de adecuadas  competencias  laborales.  Además, en
general,  es difícil  que estas  intervenciones  se  puedan ampliar  a una  escala  mayor con  el mismo  diseño.  Por ello,
se vienen  proponiendo  formas alternativas  de promover  la capacitación  laboral  tanto de  jóvenes como  de la fuerza
laboral en  general.
El Peruano / Domingo 13 de junio de 2021
NORMAS LEGALES
51
4.3.2
Débil vinculación entre oferta y demanda laboral
La vinculación entre la oferta y la demanda laboral es otro factor importante para el empleo decente, pues si una trabajadora
o un trabajador está sobreeducado o subeducado para un trabajo (inadecuación ocupacional), las características de dicho
trabajo podrían verse  afectadas. La inadecuación  ocupacional es un  problema asociado a una  mayor rotación laboral
(Hersch, 1991; Topel  & Ward, 1992;  Alba-Ramírez, 1993), una  menor satisfacción en  el trabajo (Tsang,  Rumberger &
Levin, 1991) y un menor nivel de salarios con respecto a sus partes adecuadamente empleadas, y con el nivel educativo
efectivamente requerido (Duncan & Hoffman, 1981; Hartog & Oosterbeek, 1988; Sicherman, 1991; Cohn  & Khan, 1995;
Quintini, 2011). De esta forma, la inadecuación ocupacional  reduce la probabilidad de encontrar un empleo decente, ya
que la o el trabajador sobreeducado o subeducado no tendría el salario adecuado a su educación, además de la falta de
estabilidad con la que estaría relacionado.
Entre 2007  y 2019  se ha incrementado  el nivel  educativo  de la fuerza  laboral:  el primero  de dichos  años, el 27.1%
de la PET había  alcanzado  a cursar estudios  de educación  superior, mientras  que en 2019  esta proporción  alcanzó
el  31.2%,  lo  que  representó  una  mayor  acumulación   de capital   humano  y, por  ende,  una  mayor  productividad
laboral.  No  obstante,  este  incremento  de productividad   se  puede ver  amenazado  por  dos  motivos.  Por  un lado,
cuando  un grupo  de personas  no encuentre  empleos  que se  ajusten  a sus per?les  y terminen  aceptando  trabajos
para los cuales  están sobrecali ?cadas. Por otro  lado, el incremento  de los años  de educación no signi?ca  que estén
adecuadamente  preparadas.  Según  datos  de la  ENAHO  2019, el  54.8%  de las  y los  trabajadores  con  educación
superior  en el  Perú no  están adecuadamente   ocupados;  de ellas  y ellos,  el porcentaje  más  alto corresponde  a  la
educación  universitaria.  Así mismo,  hasta un  31% de la  población ocupada  en 2014  estaba sobreeducada  para  su
puesto  de trabajo  (Manrique,  2017).  En  el siguiente   grá?co se  presenta  la  evolución  de la  tasa  de inadecuación
ocupacional  entre 2007  y 2019.
Grá?co 33. Tasa de inadecuación ocupacional por tipo de educación superior, 2007-2019






















 







































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8QLYHUVLWDULD

Fuente: ENAHO-INEI. Elaboración propia.
La  desagregación  de  las  y  los  trabajadores  por  diferentes  características  permite  observar  que  la  inadecuación
ocupacional es mayor en las mujeres (56.4%), la población rural (66.9%) y las y los jóvenes de 18 a 24 años (68.2%).
Grá?co 34. Tasa de inadecuación ocupacional por género, ámbito geográ?co y edad, 2007-2019
a)  Género
52
NORMAS LEGALES
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b)   Ámbito
c)   Grupo etario
Fuente: ENAHO-INEI. Elaboración propia.
En el  caso de la  población juvenil,  el alto ratio  se explica  principalmente por la  transición del  mundo de los  estudios
al del trabajo.  La tasa de inadecuación ocupacional  juvenil es de 69.6 %  y 67.4 % para el  nivel de educación superior
universitaria  y  no  universitaria, respectivamente,  y  se  explica  principalmente  por  la  subutilización (el  trabajador  o
trabajadora se desempeña en una ocupación que requiere un menor nivel de formación).
Grá?co 35. Tasa de inadecuación ocupacional de las y los jóvenes de 18 a 24 años según tipo de educación
superior

Fuente: ENAHO-INEI. Elaboración propia.
Por el lado  de la empresa, las y  los empleadores tienen di?cultades para  encontrar los per?les requeridos,  lo que trae
como consecuencia  el que  exista un  gran porcentaje  de vacantes  difíciles de  llenar. El 46.5%  de las  empresas que
cuentan con  vacantes por  cubrir tienen  di?cultad para  llenarlas, y  el 24.7%  de las  vacantes son  difíciles de  ocupar,
según la  ENHAT 2017-2018. Son  las medianas  y pequeñas empresas  las que tienen  más problemas  para encontrar
trabajadores y trabajadoras que satisfagan los per?les que demanda, al punto que este dé?cit supera el 40% de vacantes;
en las grandes  empresas, en tanto, esto ocurre  con el 18% de  vacantes. En cuanto al sector  económico, los sectores
otros servicios  (que incluye  los servicios a  empresas) y  salud son los  que poseen  una mayor  brecha de habilidades
externas a la  empresa. En promedio,  el 76.7% de  las empresas del sector  otros servicios y  el 71.4% de  las de salud
tienen al menos una vacante difícil de cubrir. En el caso de otros servicios, el 70%  de las vacantes abiertas son difíciles
de cubrir.
El Peruano / Domingo 13 de junio de 2021
NORMAS LEGALES
53
Tabla 14. Vacantes que ofrecen las empresas y vacantes difíciles de cubrir, por tamaño
de la empresa y sector económico
Fuente: Novella et al. (2019).
Nota: La columna “Empresas  cuyas vacantes son difíciles de  cubrir” mide la proporción de  empresas que tienen al menos una  vacante
difícil de cubrir respecto del total de empresas con al menos una vacante.
Esta di?cultad  también se  mani?esta cuando  la o  el empleador busca  nuevas y  nuevos trabajadores  por ocupación.
Existen mayores di?cultades para  cubrir las vacantes de profesionales técnicos y  técnicas, jefas y jefes y empleadas  y
empleados administrativos.
Grá?co 36. Vacantes que ofrecen las empresas y vacantes difíciles de cubrir, por grupo ocupacional
3
URIHVLRQDOHVWpFQLFRV
HIHV\HPSOHDGRVDGPLQLVWUDWLYRV
UDEDMRVGHVHUYLFLRV\YHQGHGRUHV
QGXVWULDOHV\FRQGXFWRUHV
URIHVLRQDOHVFLHQWtILFRVHLQWHOHFWXDOHV
EUHURVDUWHVDQRV\HOHFWULFLVWDV
FXSDFLRQHVHOHPHQWDOHV
JURSHFXDULRV
LUHFWRUHV\JHUHQWHV

-

7

,

3

2


2
$


'







Fuente: Novella et al. (2019). Elaboración propia.
54
NORMAS LEGALES
El Peruano
Domingo 13 de junio de 2021 /
En resumen, se constata ahora  en el Perú un problema de vinculación entre  la oferta y la demanda. Se ha  identi?cado
que las  principales  razones de  esta débil  vinculación  son los  problemas de  información en  el  mercado laboral  y la
desarticulación entre la formación educativa superior y las necesidades de las empresas.
?
Problemas de información en la búsqueda de empleo y demanda de trabajo
Se ha  encontrado ausencia y  asimetrías de  información sobre las  capacidades de  la fuerza laboral  que incrementan
los costos de  transacción para la identi?cación  del personal que buscan  las empresas; y, por otro  lado, quienes están
buscando empleo no tienen la información sobre las empresas que están buscando trabajos que su per?l podría cubrir.
Desde el lado de las y los trabajadores, existen canales informales (e.g.,  contactos, recomendaciones) y formales (e.g.,
bolsas de empleo) para encontrar  a un empleador o empleadora. Si bien no  hay en la literatura un consenso claro  que
sugiera que  el uso  de distintos  canales está asociado  a penalidades  (o premios)  salariales o a  mejores empleos  en
general, sí se han identi?cado razones por las que la  búsqueda de empleo informal podría llevar a peores empleos que
la formal (Chen et al., 2018; Merlino, 2014). Principalmente, el uso de canales informales podría ser interpretado por las
y los empleadores como  una señal de incapacidad de un buscador  o buscadora de empleo de encontrar  un puesto de
trabajo a través de redes formales, por su baja productividad (Chen et al., 2018).
Sin embargo,  el grupo de  trabajadores y trabajadoras  jóvenes tiene mayor  di?cultad para encontrar  empleo, dado  su
reciente ingreso  al mercado  laboral. Según  la Encuesta  de Transición  de la  Escuela al  Trabajo (ENTRANS  2012),
51
el principal  método de búsqueda  fue la  recomendación de conocidos  o conocidas (52.8%),  seguido por  los negocios
familiares (10.4%) y los avisos (7.8%). Del mismo modo, según ENHAB (2010), el 49.8% de las y los jóvenes encontraron
empleo a través de  un contacto inicial provisto por  sus parientes; luego, por la relación  con amigos y amigas fuera  del
colegio (17.6%) y, después, por el contacto directo con la empresa donde postuló (12%). Fue muy poco frecuente el uso
de la bolsa de trabajo del MTPE, de las páginas web de posibles empleadores y agencias de empleo. Lavado y Martínez
(2014)
encuentran que  el contacto  directo con  empresas —más  que la  ayuda de  contactos de  familiares,  amigos o
amigas— aumenta la probabilidad de obtener una paga superior a la RMV.
Desde el lado de las empresas, suelen recurrir a medios  de búsqueda de personal poco so?sticados y que no permiten
mejorar  la e?ciencia  del mercado  de  trabajo. En  efecto, el  57.3%  de empresas  usa redes  informales  —referencias
de amigos  y amigas,  colegas, conocidos  o  conocidas o  sus propios  trabajadores y  trabajadoras— como  medios de
contratación de personal, mientras que solo el 7% recurre a la Bolsa de Trabajo del MTPE, según la ENHAT 2017-2018.
Grá?co 37. ¿Cuáles fueron los medios de contratación de personal más importantes que utilizó?
(porcentajes de empresas)

Fuente: Novella et al. (2019).
Nota: Los valores no necesariamente suman 100 %, debido a que la pregunta permitía respuesta múltiple.
La principal razón por la  que las empresas no utilizan la Bolsa de Trabajo  del MTPE es porque no la conocen (34.1%),
seguida de la  opinión de que la plataforma  no les ofrece un servicio  de calidad: el 16.3% considera  que es muy lenta,
y el 15.2% que no cuenta con una amplia  gama de candidatos y candidatas (15,2 %) (ENHAT, 2012). En línea con ello,
el informe de la  OECD “Estrategias de competencias de la OECD  – Reporte diagnóstico Perú”, de 2016,  a?rma que la
capacidad del Centro de Empleo para ofrecer servicios personalizados es limitada (OECD, 2016).
51
Esta encuesta solo se realizó en el 2012.
El Peruano / Domingo 13 de junio de 2021
NORMAS LEGALES
55
Grá?co 38. Porcentaje de empresas que no usó el servicio de intermediación de la Bolsa de Trabajo del MTPE,
según razones por las que no lo hizo

Fuente: Novella et al. (2019).
Nota: Los valores no necesariamente suman 100%, debido a que la pregunta permitía respuesta múltiple.
La señalización en el mercado laboral es el mecanismo a través del cual los buscadores de empleo intentan comunicarles
a sus  potenciales empleadoras  y empleadores  algunas de sus  características no  observadas directamente  (Spence,
1973).
Por ejemplo,  aquellas y aquellos  trabajadores que dominen  un o?cio, pero  no cuenten con  ningún documento
que les  permita demostrarles esto  a sus potenciales  empleadores o empleadoras  tendrán una clara  desventaja en el
mercado laboral.  Una manera de  cerrar esta brecha  de información es  mediante la certi?cación  de competencias; no
obstante, el costo de las credenciales más comunes solicitadas para un puesto de trabajo puede ser relativamente  alto.
Si, además, se le suma el gasto en pasajes y similares, ello afectaría la búsqueda de empleo de las personas de menor
nivel socioeconómico (Chacaltana, 2006).
En resumen,  la falta  de información  existe en  ambos lados  del mercado  laboral, y  su resolución  no asegura  que la
vinculación se fortalezca. Una vez que la búsqueda ?naliza, existe la posibilidad de que el per?l requerido en la vacante
no sea similar al per?l formado en las instituciones o como resultado de la experiencia del trabajador o trabajadora.
?
Brecha entre el per?l de las y los trabajadores y lo que las empresas requieren
La fuerza  laboral (tanto  trabajadores y  trabajadoras actuales  como quienes  se están  preparando  para insertarse  en
el mercado  de trabajo)  comúnmente pre?ere  la educación  superior universitaria  en lugar  de otras  alternativas como
la educación  superior técnica,  la técnico-productiva,  la pedagógica  o la artística.  En el  período 2014-2018,  el 35.7%
de las y  los estudiantes de educación básica  continuaron sus estudios superiores:  el 20.4% de estas y  estos optó por
la educación  superior universitaria,  y el  15.3% restante  por otras  alternativas de  educación superior  no universitaria
(MINEDU, 2020). Relacionado  con ello, el 65.8% de  las y los estudiantes de  educación superior estaban matriculados
en universidades y otro  20.6% en institutos técnicos; el  11.1% en centros de educación  técnico-productiva, el 2.3% en
institutos pedagógicos, y el 0.3% en escuelas superiores de formación artística (MINEDU, 2020).
No obstante,  la Encuesta de  Demanda Ocupacional (EDO)  de 2018 muestra  que solo  el 26.1% del  personal que las
empresas esperaban contratar requería  formación de educación superior, en la  que la educación universitaria tiene  un
peso de 6.7%, la profesional técnica, 10%, la técnica, 9.5%, muy por debajo de la educación básica, con 73.9% del total.
Grá?co 39. Matrícula según alternativa formativa y personas por contratar por nivel educativo, 2019
DAl?sÐ?uA?GO?YAulG?YAls|AIŽ?wAls|A
WG??ŽYAuÐŽ?ÐŽYl?AlA?ÐŽ?Ys|GuGE?ÐAls|Ž










8QLYHUVLGDGHV
(GXFDFLyQEiVLFD
,QVWLWXWRV7pFQLFRV
7pFQLFREiVLFR +DVWDDxR
7pFQLFRPHGLR DDxRV
3URIHVLRQDOWpFQLFR DxRV
3URIHVLRQDOXQLYHUVLWDULR
&HQWURVGH(GXFDFLyQ7pFQLFR3URGXFWLYD
,QVLWXWRV3HGDJyJLFRV
(VFXHODV6XSHULRUHVGH)RUPDFLyQ$UWtVWLFD
Fuente: EDO 2019-MTPE (2019), Decreto  Supremo N.º 12-2020-MINEDU, “Aprobación de la Política Nacional  de Educación Superior y
Técnico-Productiva”. Elaboración propia.
56
NORMAS LEGALES
El Peruano
Domingo 13 de junio de 2021 /
En particular, las ocupaciones más  demandadas fueron las de labranza y las  agropecuarias, seguidas por los empleos
en centros  de  llamadas y,  en tercer  lugar, el  personal de  seguridad. Nueva  evidencia  de que  las ocupaciones  más
demandadas no requerían de una formación superior o técnica.
Grá?co 40. Ocupaciones más requeridas de los sectores económicos más dinámicos, 2019
3
HRQHVGHODEUDQ]D\DJURSHFXDULRV
PSOHDGRVGHFHQWURGHOODPDGDV
HUVRQDOGHORVVHUYLFLRVGHVHJXULGDG

(

3

$JHQWHVWpFQLFRVGHYHQWDV\UHSUHVHQWDQWHVGH
ILUPDV

(
PSOHDGRVGHDSURYLVLRQDPLHQWR\DOPDFHQDMH
HQGHGRUHVDOSRUPHQRU
pFQLFRVHQLQJHQLHUtDPHFiQLFD
EUHURVGHODFRQVHUYDFLyQGHDOLPHQWRV
HRQHVGHREUDVS~EOLFDV
HRQHVGHODLQGXVWULDPDQXIDFWXUHUD

9





7
2
3
3

Fuente: Encuesta de Demanda Ocupacional, 2019. Elaboración propia.
Si nos limitamos  a la demanda  y oferta laboral  de profesionales, técnicos y  técnicas, se puede  observar dos tipos  de
brechas: (i) se requería  más técnicos o técnicas que  profesionales, y (ii) las ocupaciones de  las y los profesionales no
correspondían a su demanda laboral en ese año.
Por un lado, según la Encuesta Nacional a Egresados Universitarios y Universidades, las y los profesionales que tuvieron
que ingresar en el mercado de trabajo en 2014 pertenecían a las ciencias administrativas y comerciales, seguidas por las
de salud, y las económicas y contables.
Grá?co 41. Carreras universitarias más estudiadas por los egresados y egresadas, 2014
&
LHQFLDV$GPLQLVWUDWLYDV\&RPHUFLDOHV
LHQFLDVGHOD6DOXG
LHQFLDV(FRQyPLFDV\&RQWDEOHV
QJHQLHUtD,QGXVWULDO\3URGXFFLyQ
HUHFKR&LHQFLDV3ROtWLFDV\-XUtGLFDV

&

&

,

'

,
QJHQLHUtDGH6LVWHPDV\7HOHFRPXQLFDFLRQHV


,QJHQLHUtDGHOD&RQVWUXFFLyQ6DQLWDULD\
$UTXLWHFWXUD
&
LHQFLDVGHOD&RPXQLFDFLyQ
LHQFLDV6RFLDOHV\GHO&RPSRUWDPLHQWR
GXFDFLyQ,QLFLDO\3ULPDULD

&

(


Fuente: Encuesta Nacional a Egresados Universitarios y Universidades, 2014. Elaboración propia.
Por otro lado, la demanda de  las y los profesionales y técnicos y técnicas  de los sectores más dinámicos en 2019 está
liderada por las y los egresados técnicos, y allí los más buscados son las y los técnicos en ingeniería mecánica y agentes
técnicos de ventas; en  el caso del personal técnico, los  más requeridos son las y los  empleados de aprovisionamiento
y almacenaje y las  y los agentes técnicos de  ventas; y con respecto a  los técnicos y técnicas de  nivel básico, los más
buscados son las y los conductores de vehículos de motor, entre otros.
A diferencia de lo  que se observa en  el caso de las  carreras universitarias más demandadas,  las empresas requieren
más universitarios y universitarias de las ramas de educación, ingeniería (civil y  mecánica), agentes técnicos y técnicas
de ventas, etcétera.
El Peruano / Domingo 13 de junio de 2021
NORMAS LEGALES
57
Grá?co 42. Ocupaciones más requeridas por nivel educativo, 2019
a) Profesional universitario
3
URIHVRUHVGHHGXFDFLyQVXSHULRU
URIHVRUHVGHHGXFDFLyQVHFXHQGDULD
JHQWHVWpFQLFRVGHYHQWDV
QJHQLHURVFLYLOHV
URIHVRUHVGHHGXFDFLyQSULPDULD
PSOHDGRVGHVHUYLFLRVILQDQFLHURV
URIHVLRQDOHVGHODHQVHxDQ]D
RQWDGRUHV
pFQLFRVHQDGPLQLVWUDFLyQ
QJHQLHURVPHFiQLFRV

3

$


,
3

(

3

&

7

,

b) Profesional técnico
7
pFQLFRVHQLQJHQLHUtDPHFiQLFD
JHQWHVWpFQLFRVGHYHQWDV
pFQLFRVHQDGPLQLVWUDFLyQ
pFQLFRVHQHOHFWULFLGDG\FRPXQLFDFLRQHV
HQGHGRUHVDOSRUPHQRU
pFQLFRVHQHQIHUPHUtD
HSUHVHQWDQWHV\FRQWUDWLVWDVGHPDQRGHREUD
DMHURV\FREUDGRUHVGHYHQWDQLOOD
X[LOLDUHVHQDGPLQLVWUDFLyQFRQWDELOLGDG\GHUHFKR
URIHVRUHVGHHGXFDFLyQSULPDULD

$

7

7

9

7

5

&



$
3
c) Técnico a nivel medio
(
PSOHDGRVGHDSURYLVLRQDPLHQWR\DOPDFHQDMH
JHQWHVWpFQLFRVGHYHQWDV
iUPDQHVPR]RV\D]DIDWDV
RFLQHURVFDOLILFDGRV\D\XGDQWHVGHFRFLQD
ROGDGRUHVJDVILWHURV
OHFWULFLVWDV\HOHFWURQLFLVWDV
EUHURVGHODEUDGHPHWDOHV
pFQLFRVHQLQJHQLHUtDPHFiQLFD
pFQLFRVHQHOHFWULFLGDG\WHOHFRPXQLFDFLRQHV
RQGXFWRUHVGHYHKtFXORVGHPRWRU

$

%

&

6

(

2

7

7

&

d) Técnico a nivel básico
&
RQGXFWRUHVGHYHKtFXORVGHPRWRU
JHQWHVWpFQLFRVGHYHQWDV
DMHURV\FREUDGRUHVGHYHQWDQLOOD
PSOHDGRVGHFHQWURGHOODPDGDV

$

&


(
&RQGXFWRUHVGHPiTXLQDSDUDHOPRYLPLHQWRGH
WLHUUDV

6
ROGDGRUHVJDVILWHURV
RVHGRUHV\ERUGDGRUHV
RFLQHURVFDOLILFDGRV\D\XGDQWHVGHFRFLQD
EUHURVGHODFRQVWUXFFLyQ
LPSLDGRUHVGHHVWDEOHFLPLHQWRV

&


&
2


/
Fuente: Encuesta de Demanda Ocupacional, 2019. Elaboración propia.
58
NORMAS LEGALES
El Peruano
Domingo 13 de junio de 2021 /
Además, la demanda de las  empresas del sector privado por asalariados con  nivel educativo superior, en 2019, fue de
millón 671 mil 309 de los cuales un 50.8% eran personas contaban con educación superior no universitaria culminada
1
y 49.2% con superior universitaria  culminada. Respecto a la demanda por personal  con educación superior culminada,
los sectores de Agricultura, ganadería, silvicultura y  pesca, Restaurantes y hoteles y Servicios personales, presentaron
principalmente una demanda predominante  de personal con educación no  universitaria (78.2%, 71.1%, 82.9% y  100%
respectivamente); mientras  que  los sectores  de Establecimientos  ?nancieros, seguros,  bienes inmuebles  y servicios
prestados, y  Servicios comunitarios,  sociales y recreativos  presentaron una  demanda predominante  de personal con
educación universitaria  (60.6% y 64.4% respectivamente).  Esta demanda por  sector y nivel  educativo, de asalariados
privados, se presenta de la siguiente manera:
Tabla 15. Demanda por asalariados privados con educación superior por tipo de actividad
(monto y porcentaje), 2019
Superior no
universitaria
Superior
universitaria
Actividad (ocu.prin., CIIU Rev.4)
Total
Agricultura, ganadería, silvicultura y pesca
39,700
(78.2%)
21,341
(43.7%)
80,880
(59.9%)
56,560
(55.4%)
9,347
11,057
(21.8%)
27,493
(56.3%)
54,109
(40.1%)
45,495
(44.6%)
9,783
50,757
(100%)
48,835
(100%)
134,990
(100%)
102,055
(100%)
19,130
(100%)
132,807
(100%)
312,159
(100%)
81,798
(100%)
108,396
(100%)
(%)
Minería
(%)
Industria de bienes de consumo
(%)
Industria de bienes intermedios y de capital
(%)
Electricidad, gas y saneamiento
(%)
(48.9%)
76,352
(57.5%)
189,705
(60.8%)
58,160
(71.1%)
55,147
(50.9%)
(51.1%)
56,454
(42.5%)
122,454
(39.2%)
23,638
(28.9%)
53,249
(49.1%)
Construcción
(%)
Comercio
(%)
Restaurantes y hoteles
(%)
Transporte, almacenamiento y comunicaciones
(%)
Establecimientos ?nancieros, seguros, bienes inmuebles y
servicios prestados
124,094
190,572
314,667
(%)
(39.4%)
125,015
(35.7%)
11,671
(60.6%)
225,611
(64.4%)
2,427
(100%)
350,626
(100%)
14,098
Servicios comunitarios, sociales y recreativos
(%)
Servicios personales
52
(%)
(82.8%)
847,974
(50.8%)
(17.2%)
822,342
(49.2%)
(100%)
1,670,316
(100%)
Total
(%)
Fuente: Encuesta Nacional de Hogares, 2019. Elaboración: Propia
En general,  esta discordancia  entre oferta educativa  y demanda  laboral produce  que más  trabajadores y trabajadoras  se encuentren
inadecuadamente ocupados, como se indicó al inicio de esta causa.
Por otro  lado, la elección de  una carrera en  educación superior es  relevante para la  acumulación de capital  humano,
pues permite  a la  fuerza laboral  formarse de  acuerdo con  sus capacidades  y preferencias,  así como  especializarse
para distinguirse y ser valorado  o valorada en el mercado de trabajo. Una  inadecuada elección podría llevar a retornos
negativos de  la educación superior en  muchas carreras. En  especí?co, Yamada, Lavado  y Oviedo (2016)  encuentran
que el 62% de combinaciones universidad-carrera y solo el 4% de las combinaciones instituto-carrera presentan retornos
positivos en los  ingresos. Este resultado va  en la misma línea que  lo hallado por Ñopo  (2019), que encontró que  más
de un tercio de los programas universitarios  tiene retornos netos negativos. Consecuentemente, para las personas que
estudiaron en combinaciones de instituciones-carreras de retornos negativos, habría sido más rentable entrar al mercado
52
Incluye servicio de  reparaciones de ordenadores  y equipo de comunicaciones,  e efectos personales y  enseres domésticos, y  otras actividades de servicios
personales como lavado y limpieza de textiles, peluquería, pompas fúnebres, etc.
El Peruano / Domingo 13 de junio de 2021
NORMAS LEGALES
59
laboral sin haber cursado educación superior. Incluso, Yamada, Lavado y Oviedo (2016) sugieren que, si tan  solo el 1%
de estos individuos hubiese optado por una combinación con retornos positivos, su nivel de salarios agregados a lo largo
de su ciclo de vida sería mayor en 4.5 millones de soles.
De esta  forma, las principales  razones por  las que hay  una débil articulación  entre oferta  y demanda laboral  son los
problemas de información, los altos costos de convalidación de aprendizajes, los métodos de búsqueda ine?cientes, la no
correspondencia entre la formación educativa y las requeridas en las empresas, y la brecha de competencias cognitivas
y socioemocionales. Esta débil vinculación trae consigo el problema de inadecuación ocupacional y que más de la mitad
de las vacantes no sean cubiertas en ciertos tipos de empresas o grupos ocupacionales.
?
Avances en aumentar la intermediación laboral
En relación con los  esfuerzos desarrollados para mejorar la  intermediación laboral, cabe indicar que,  en el Perú, entre
2004
y 2011  existió  el programa  ProEmpleo, que  era  un sistema  facilitador del  emparejamiento entre  empleadas  y
empleados y empleadoras y empleadores y contó con una amplia red de centros de registro donde las y los buscadores de
empleo podían dejar sus datos laborales y de contacto para que sean integrados a una gran base de datos a disposición
de un  gran  número de  empleadores o  empleadoras, con  el ?n  de minimizar  los costos  de búsqueda.  Chacaltana y
Sulmont (2004) concluyeron que  los efectos del programa fueron positivos, tanto  en el caso del empleo como  en el de
los ingresos. En particular, se observó que los impactos sobre el empleo eran signi?cativos y duraderos y que los efectos
producidos en los primeros seis meses duraban entre 12 y 18 meses. Además, el impacto sobre los ingresos fue positivo
para quienes ya habían trabajado antes: su salario por hora aumentó entre un 7 y un 10 % respecto de su salario anterior
una vez ?nalizado el programa.
Por otra  parte, en cuanto  a las intervenciones actuales,  destaca la iniciativa  “Ponte en Carrera”,  que consiste en  una
plataforma web que brinda información con?able y gratuita sobre la oferta formativa y la demanda laboral. Se estima que
esta tiene un  alto valor social:  si solo el 1%  de las y  los graduados recientes de  combinaciones de carrera-institución
inadecuadas  (i.e.,  con rentabilidad  negativa)  hubiese  optado  por dirigirse  al  mercado  laboral  directamente,  habría
percibido, en  conjunto, S/4.5 millones  adicionales durante su  vida laboral (Yamada  et al., 2016).  Así mismo, existe  el
Servicio Nacional de  Empleo, a cargo del  MTPE, que brinda una  serie de servicios  de intermediación laboral a  través
de los  Centros de  Empleo, tales  como la  Bolsa de  Trabajo, la  asesoría en  la búsqueda  de empleo  y el  Servicio de
Orientación Vocacional e Información Ocupacional (SOVIO). Además, sirve de plataforma para acceder a servicios como
la capacitación laboral o la certi?cación de competencias laborales. De manera particular, destaca la plataforma “Empleos
Perú”, la cual  contiene diversos servicios que el  MTPE ofrece, tales como  bolsa de trabajo, Certi?cado  Único Laboral,
entre otros.
Sin embargo,  el uso de  este tipo de  servicios es limitado, porque  solo el 7%  de empresas utiliza  la Bolsa de  Trabajo
del MTPE,  y no  existe un  estudio de  evaluación del impacto  de este  servicio, como  sí lo  hay en  muchos países  de
Latinoamérica  (OIT,  2016b). A  ello  se  agrega  la  limitada  capacidad del  Centro  de  Empleo  para  ofrecer  servicios
personalizados de búsqueda de empleo (OECD, 2019).
4.3.3
Empleo principalmente generado en unidades productivas de baja productividad
El concepto de productividad ha sido ampliamente desarrollado  por distintos autores (Céspedes et al., 2016; Syverson,
2011;
OECD,  2001;  Solow,  1957). Existen  muchas  de?niciones   de productividad;   aquí se  la  entiende  como  una
53
medida  de la  e?ciencia  en  el uso  de los  factores  en  el proceso  productivo  (Céspedes  et  al., 2016   ). La  relación
entre  la productividad  de  las empresas  y el  empleo  decente se  sustenta  en que  las empresas  menos  productivas
son  menos capaces  de  absorber  fuerza laboral  y  de  ofrecer condiciones  salariales  (y  otros  bene?cios)  decentes.
De la misma  manera, el acceso  al empleo  en empresas más  productivas es heterogéneo  entre sectores,  tamaño de
empresa y  regiones. Y  el Perú es  un país con  heterogeneidad  estructural severa:  en términos  de productividad,  las
diferencias entre  sus estratos son marcadas  y son los sectores de  mínima productividad los que  concentran la mayor
parte de población  empleada (Pérez  Rivera & Rodríguez  Ochoa, 2014). Como  consecuencia, los  países que poseen
heterogeneidad  estructural severa presentan  bajos niveles  de PBI per cápita  y de productividad;  en ellos la situación
del empleo es débil y se agravan los problemas de desigualdad  de ingreso y pobreza (Infante, 2009). Este último  autor
explica que,  a mayor  heterogeneidad, mayor  parte de  las ocupadas y  ocupados pertenecerán  al estrato  que menos
aporta  al producto,  en tanto  el estrato  alto,  que contribuye  signi?cativamente  al  producto, cuenta  con  una fracción
reducida de trabajadoras  y trabajadores.
Antes de seguir  con el análisis  de la productividad,  se debe  tener en cuenta  que los cálculos  sobre ella solo  pueden
ser obtenidos  para empresas  formales. De acuerdo  con la literatura  que se presenta  a continuación,  los estudios de
productividad se concentran en el sector de empresas formales  registradas en la SUNAT (formalidad tributaria), debido
a la  disponibilidad de  información producida  por encuestas  como la  Encuesta Nacional  de Empresas  o la  Encuesta
Económica Anual. Por ello, medir la productividad de empresas  informales no será posible directamente. La alternativa
para aproximarnos  a ella  es mediante  la estimación  del ingreso  que perciben  sus  trabajadores y  trabajadoras. Con
tal ?n, a  partir de datos de  la ENAHO 2018  se estimó el porcentaje  de trabajadores  y trabajadoras que  declaran que
su empresa se  encuentra registrada en  la SUNAT. Como se puede  apreciar en el siguiente  grá?co, el 64% de  la PEA
ocupada declara  que el  negocio o  empresa en  el que labora  (ocupación principal)  no se  encuentra registrado  en la
SUNAT.
53
En cuanto a  su medición, Céspedes et  al. (2016) presentan  las dos metodologías tradicionales  para medir productividad. Si  una economía produce  con un
único factor —el trabajo, por ejemplo—, la productividad puede entenderse como la cantidad de producto por unidad de trabajo (productividad laboral). Cuando
la economía considera más de un factor productivo, se utiliza un indicador denominado productividad total de factores (PTF), término que hace referencia a la
capacidad de los factores para  producir bienes y servicios de manera conjunta.  Por la simplicidad de su cálculo, la  productividad laboral se ha convertido en
uno de los principales indicadores de la productividad en las últimas décadas, aunque debe interpretarse como un indicador de productividad parcial.
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Domingo 13 de junio de 2021 /
Grá?co 43. Porcentaje de trabajadores según condición de registro del negocio o empresa
donde trabaja registrado en SUNAT, 2018


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Fuente: ENAHO 2018.
Se estimó el nivel de  ingresos de las y los trabajadores y  se comparó el promedio de estos entre aquellos  que laboran
en empresas registradas en la SUNAT y los  que no. Así mismo, se calculó el porcentaje de trabajadores y trabajadoras
que ganan igual  o más que una RMV.  Los resultados muestran que, en  promedio, las y los trabajadores  de empresas
formales  ganan 170%  más que  los  de empresas  informales.  En soles,  esto implica  que  un trabajador  informal,  en
promedio, gana  S/692, y  uno formal,  S/1868. Si se  establece la  diferencia por  tamaño de  empresa, se observa  que
las mayores brechas  son aquellas entre las  y los trabajadores de  empresas de un  trabajador y las de  dos a diez. Del
mismo modo, se puede apreciar  que hay una diferencia de 47 puntos porcentuales  entre el porcentaje de trabajadores
y trabajadoras que ganan  tanto o más que una RMV  a favor de las y los trabajadores  de empresas formales. Mientras
que en el  caso de los informales  solo el 27 %  gana más de una  RMV, en las empresas  formales esta cifra alcanza el
74
%. En este sentido, existe una brecha salarial entre las y los trabajadores informales y  los formales, a favor de estos
últimos. Como  se indicó  al principio, se  utilizan los  ingresos de las  y los  trabajadores en  empresas informales como
una manera de aproximar la productividad general  de estas empresas; del mismo modo, no será posible hacer  análisis
más detallados de  su productividad, ya que  los registros o información  de estas es inexistente, dada  precisamente su
condición de informalidad. Puesto en evidencia  este punto, toca ahora mostrar las brechas existentes  entre las propias
empresas formales.
Grá?co 44. Diferencias en los ingresos entre trabajadores y trabajadoras de empresas/negocios
formales e informales (registrados en SUNAT), 2018
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Fuente: ENAHO 2018.
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NORMAS LEGALES
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El Perú  presenta importantes brechas  de productividad  por tamaño de  empresa formal. De  acuerdo con  la Encuesta
Nacional de Empresa  2017, el valor agregado  por trabajadora o  trabajador en la gran  empresa es más de  seis veces
el de  las microempresas.  Esto es  consistente con la  evidencia de  que la  productividad laboral es  creciente a  mayor
tamaño de la empresa, sea  este medido según el número de  trabajadores y trabajadoras, según las ventas o  según el
capital (Céspedes, Aquije, Sánchez  & Vera Tudela, 2016). Si se  asume que la productividad de  las empresas grandes
en el Perú  es de 100, la productividad  laboral relativa de las micro,  pequeñas y medianas empresas es  de 6, 16 y 50,
respectivamente (Castillo, 2018). El rezago de la productividad de la micro, pequeña y mediana empresa (MIPYME) en el
Perú es mucho mayor que en los países de la OECD, así como el de países similares en la región, como Colombia (BID,
2018;
Isaza et al., 2015; CEPAL, 2017).
Grá?co 45. Brecha de productividad laboral por tamaño de empresa (productividad
de empresas grandes = 100)

Fuente: BID  (2018), Isaza et  al. (2015) (Colombia),  variables del directorio empresarial  (Ecuador), datos de  CEPAL (2017) (Perú  y los
países selectos de la OECD) y OIT-2009 (Chile).
*
Promedio simple de productividades relativas de Alemania, España, Francia e Italia. Elaboración propia.
En la economía peruana existe además una alta heterogeneidad de la productividad entre sectores; en 2017, la minería
y la manufactura  eran los de  mayor productividad, y el  sector agropecuario, el  comercio y los servicios,  los de menor
productividad. El siguiente grá?co ilustra esta relación entre la productividad, medida como valor agregado por trabajador
del sector, y la concentración de empleo para 2007 y 2017.
Grá?co 46. Productividad laboral 2007 y 2017, por sectores económicos
Fuente: INEI-ENAHO 2007 y 2017. Elaboración: OEE-PRODUCE.
Estos  sectores  más productivos  son  los  que  menos  fuerza  laboral concentran;  en  contraste,  los  sectores  menos
productivos —como el agropecuario, el de servicios y el comercio— son los que requieren de más fuerza laboral.
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Domingo 13 de junio de 2021 /
Tabla 16. Proporción de la PEA ocupada según sector económico, 2018
Sector económico
Porcentaje (%)
24.74
1.14
Agricultura, ganadería, pesca y silvicultura
Minería
Industria de bienes de consumo
Industria de bienes intermedios
Industria de bienes de capital
Electricidad, gas y saneamiento
Construcción
6.84
1.12
1.01
0.51
5.98
Comercio al por mayor
2.69
Comercio al por menor
16.16
7.84
Restaurantes y hoteles
Transportes, almacenamiento y comunicaciones
Servicios a empresas
8.45
5.9
Servicios comunitarios y recreativos
Servicios personales
13.12
2.23
Hogares
2.27
Fuente: ENAHO-INEI. Elaboración propia.
Esta heterogeneidad también se mani?esta entre  regiones, especialmente por la diferencia entre los departamentos de
la costa y los de sierra  y selva. Por ejemplo, Puno permanece como la región menos  productiva en 2016 (S/11 788 por
trabajador), mientras que entre  las nueve regiones con mayor  productividad aparecen Moquegua (S/84 114), Arequipa
(S/45 412) y Lima-Callao (S/39 286), que se encuentran en la costa. Las brechas de productividad no solo se presentan
entre regiones con características disímiles, sino también entre regiones que pertenecen a una misma zona  geográ?ca;
así, por ejemplo, Madre de Dios es la única región de la Amazonía con un nivel  productividad por encima del promedio,
mientras que sus pares se ubicaron entre las 12 regiones menos productivas (ENAHO, 2016).
Grá?co 47. Productividad laboral 2016, por departamentos

Fuente: INEI 2017. Elaboración: PRODUCE – O?cina de Estudios Económicos (OEE).
Finalmente, es importante mencionar la  situación particular de los emprendimientos en el  Perú. El ciclo de vida de una
empresa consiste  en tres partes:  entrada, crecimiento y  salida (Crespi et  al., 2014). En  el Perú,  alrededor del 6%  de
los emprendimientos  son descontinuados en menos  de un año,  y si bien  esta cifra parece pequeña,  es mayor que  el
promedio de economías  comparables (Serida et al.,  2017). En el caso  de los Estados Unidos,  Brown y Medoff (2003)
analizan la dinámica del  empleo a lo largo del  ciclo de vida de las  empresas y encuentran que a  medida que estas se
consolidan en el tiempo aumentan los bene?cios laborales que proveen. Por esta razón, es importante extender el tiempo
de vida de los emprendimientos, de tal manera que se consoliden y generen empleos de calidad.
La baja productividad de las  unidades productivas son resultado de diferentes causas  indirectas que principalmente se
pueden listar a continuación.
El Peruano / Domingo 13 de junio de 2021
NORMAS LEGALES
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?
Las unidades productivas tienen di?cultades de ?nanciamiento
Existe una amplia literatura que prueba la relación positiva entre ?nanciamiento y crecimiento económico o productividad
(Heil,  2017; Butler  & Cornaggia,  2011).  En otras  palabras,  la falta  de ?nanciamiento  en  la obtención  de  factores y
tecnología afecta  la productividad (Heil,  2017). De  los obstáculos al  crecimiento que  enfrentan las empresas,  el más
recurrente es el  acceso a ?nanciamiento (36%)  para las empresas con  ventas superiores a 150  UIT, según la ENHAT
2017-2018.
Lo mismo ocurre con las pequeñas y medianas empresas – PYME (36.2%). De acuerdo con Chorro (2010),
un aspecto que se identi?ca de manera sistemática como di?cultades que enfrentan las PYME son las restricciones para
acceder a ?nanciamiento. Así mismo, en un estudio llevado a cabo en México  (Haar, Leroy-Beltrán & Beltrán, 2004), se
les preguntó a las PYME qué clase de apoyos requerían, y destacaron, junto con la asistencia y apoyo gubernamental, el
acceso a un mayor número de instituciones ?nancieras, y en condiciones más razonables. Los emprendimientos iniciales
no cuentan con el acceso a los requerimientos de capital que les permitan hacerse sostenibles.
Aun así,  el 48.1%  de las MIPYME  accede al  sistema ?nanciero regulado  y, de  ellas, solo el  3% de  sus conductores
y  conductoras no  ha tenido  acceso  al ?nanciamiento  que solicitan,  siendo la  principal  alternativa de  ?nanciamiento
conocida el crédito para capital  de trabajo. A diciembre de 2017, solo el 4.5% de  microempresas formales contaba con
crédito en el sistema ?nanciero (con ventas anuales menores o iguales que 13 UIT = 2.7%; con ventas mayores = 13.5%),
mientras el porcentaje de pequeñas, medianas y grandes empresas con acceso al crédito fue de 45.1%, 61.6% y 68.3%,
respectivamente (PRODUCE, 2018).
Para analizar el acceso al ?nanciamiento por departamento se observan las preguntas de la ENE 2017 relacionadas con
las instituciones donde la MIPYME solicitó y obtuvo el ?nanciamiento, el uso o destino que se le dio y la conformidad de
este. El 51.0%  de las MIPYME ha solicitado  ?nanciamiento. A nivel de departamental, se  observan los porcentajes de
solicitud siguientes:Ayacucho (78.3%), Huancavelica (74.4%),Tumbes (71.1%), Junín (62.7%), Huánuco (60.6%), Áncash
(58.2%),
Apurímac (57.5%). Además, el 48.1 % de las micro y pequeñas empresas han tenido acceso al ?nanciamiento
solicitado. Por  ciudad, se observan  los porcentajes de  solicitud siguientes: Ayacucho  (76.9%), Huancavelica (74.4%),
Tumbes (69.0%), Junín  (60.8%), Huánuco (57.9%), Áncash  (55.9%), Apurímac (55.6%), Chiclayo  (56.0%), Cajamarca
(52.4%).
Por último, los bancos son las instituciones que predominan en el ?nanciamiento a las MIPYME, con un 73.3%;
le siguen las cajas municipales con el 18.5%, y el resto de las entidades ?nancieras concentran por debajo del 2.1%.
Por  departamentos, los  bancos son  los  que registran  mayor  frecuencia de  otorgamiento de  ?nanciamiento;  así, en
Lima-Callao y  La Libertad  este tipo de  instituciones alcanzan  el 94.1%  y 92.7%, respectivamente;  en el  resto de  las
ciudades, las  cajas municipales  tienen una  participación importante,  como en  Huancavelica (60.0%), Madre  de Dios
(44.8%)
y Apurímac (41.4%). En  tanto, las Empresas  de Desarrollo de Pequeña  y Microempresa (EDPYME) registran
una participación destacada en Tacna, con el 12.1%.
Una de  las causas que di?cultan  el ?nanciamiento es  el escaso conocimiento  de las alternativas que  ofrece. Además
de  los instrumentos  convencionales del  sistema ?nanciero,  existen  otros como  inversionistas ángeles,  incubadoras,
aceleradoras,  préstamos  participativos,  fondos  competitivos,  crowdfunding,  crowdlending,   sociedades  de  garantía
recíproca, etcétera. Sin  embargo, estas herramientas  siguen siendo desconocidas por  las y los  empresarios de micro
y pequeñas  empresas. Según la  ENE 2016, solo  el 1.3% de  las y los  conductores de las  MIPYME ha participado  en
algún evento de capacitación en el que pudieron acceder a información relacionada con temas referidos a  instrumentos
?nancieros.  En promedio,  el  73.3%  de las  y  los  conductores de  las  micro y  pequeñas  empresas  a nivel  nacional
identi?caron a  los bancos como las  instituciones ?nancieras que  prestan estos servicios  en sus ciudades.  Les siguen
en importancia  las cajas municipales,  con 18.5%; las  EDPYME, con 2.3%; y  las cajas rurales,  con 1.3%. Por  ciudad,
se observa un comportamiento  similar al recién descrito, con  excepción de Huancavelica, donde se  identi?có a la caja
municipal como una de las instituciones más importantes (60.0%), seguida por los bancos con 25.4%.
?
Escasas capacidades de gestión, innovación y absorción tecnológica en las unidades productivas
En primer lugar, las escasas capacidades de gestión de una empresa afectan sus posibilidades de mejorar su productividad
54
y competitividad a través del uso  de conocimientos y herramientas que refuercen el proceso  de toma de decisiones para
movilizar los recursos de la empresa hacia la  entrega de productos y servicios de valor para sus mercados. Según Dini  y
Stumpo (2018), la baja productividad de  las micro, pequeñas y medianas empresas se explica por  la débil gestión de las
empresas y la baja profesionalización de  su dirección. Es decir, existe una correlación positiva  entre prácticas de gestión
empresarial y  productividad. Más  aún:  Bloom et  al. (2013)  desarrollan un  experimento de  campo sobre  la gestión  de
empresas textileras indias  grandes; la intervención consistió  en brindar aleatoriamente asesoría  gratuita en prácticas de
gestión empresarial. Los autores encontraron que la productividad del grupo que recibió la asesoría fue 17 % mayor en el
primer año y se tradujo en mayor calidad, e?ciencia y reducción de inventario; el impacto creció hacia el tercer año.
Según los  resultados de la  ENE 2017, existe  una brecha de  capacidades de gestión: solo  el 35.8% de  las empresas
con ventas superiores a 13 UIT cuenta con un  plan de negocios, y el 52.5% con un control de inventarios. Para el  caso
de las microempresas, estas cifras son  mucho menores. Además, podemos identi?car que las y los conductores de  las
micro y pequeñas empresas señalaron que los cursos  con mayor demanda fueron los de comercialización y marketing,
instrumentos ?nancieros, planes de negocio, gestión de recursos humanos, exportaciones y calidad.
Así mismo, se  considera que el  desarrollo de una empresa  es el resultado  de que las y  los encargados de la  gestión
empresarial obtengan, renueven o actualicen su manejo de prácticas de gestión y de que estas prácticas sean pertinentes
para el tamaño  de su empresa y  el giro de su actividad.  La obtención de conocimiento  de prácticas de administración
moderna  se logra  mediante  la  participación del  conductor  o conductora  de  la  empresa en  cursos  de  capacitación
presenciales, cursos de capacitación,  asesorías o tutorías. Según los resultados  de la ENE 2015, solo el 20%  de las y
los conductores de las MIPYME  han seguido una capacitación en cursos o eventos  sobre gestión empresarial, aunque
el 93% de estas  y estos empresarios aplican en  sus empresas las herramientas e instrumentos  de gestión aprendidos
en los eventos de capacitación.
En segundo  lugar, las MIPYME  tienen un escaso  conocimiento en el  uso y manejo  de herramientas de  gestión de la
calidad, lo  cual se asocia  a pérdidas  enormes de recursos  debido a  de?ciencias en materia  de calidad  de procesos,
54
Entre las  actividades de gestión se  consideran la dirección  estratégica (análisis, elección  e implementación de  la estrategia), marketing, gestión ?nanciera,
gestión de las operaciones y de la logística, y de otros procesos de la cadena de valor de la empresa, de acuerdo con el rubro del negocio.
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servicios y productos. En Bendell et al. (1995) se describen los aportes en la teoría de la calidad de gurús como Derming,
Juran, Feigenbaum, Ishikama y Crosby, quienes argumentan cómo los desperdicios debidos a la falta de calidad pueden
representar valores altos  con respecto al  total facturado por  la empresa. La falta  de calidad es  uno de los  principales
motivos generadores de otros numerosos  tipos de desperdicios, producidos estos por la  necesidad de cubrir o superar
las falencias relacionadas con  fallas y errores. Es así  como se nota el enorme potencial  de mejora que, en materia  de
bene?cios y rentabilidad, tiene para la empresa mejorar sus niveles de calidad.
En la  actualidad, el  Perú cuenta  con un  marco legal  en el  que diversas normas  buscan garantizar  la calidad  de los
bienes y  servicios que  se producen  en el  mercado. Sin  embargo, estas  normas están  desarticuladas y  no protegen
e?cientemente a quien  consume; además, la  certi?cación tiene un elevado  costo, ya que  la mayoría de las  empresas
debe acudir a certi?cadoras del  exterior, pues las 13 empresas certi?cadoras acreditadas por  INDECOPI en el Perú no
son su?cientes. Según INDECOPI (2016)  y PRODUCE (2018), no existe en el Perú  un Sistema Nacional de la Calidad
propiamente tal,  y si existiera  el país se  bene?ciaría con ingresos  que podrían oscilar  entre los US$80 millones  y los
US$96 millones durante un período  de diez años (AENOR, 2011). Conviene indicar  que, en países del mundo como el
Reino Unido, la implementación de un Sistema Nacional de la Calidad tuvo un impacto de 0.3% en su PBI. En el caso del
Perú, se estimó que este será de 0.065 % y 0.075 %.
Según  la Fundación  para el  Análisis Estratégico  y  Desarrollo de  la Pequeña  y  Mediana Empresa  (FAEDPYME),  el
pequeño tamaño de las MIPYME les impide aprovechar los bene?cios de las economías de escala y afrontar problemas
como la falta de certi?caciones de  calidad. A pesar de esto, los resultados de la EMYPE 2013 arrojan  que solo el 6.5%
de las  y los  conductores  de las  MIPYME asistieron  a eventos  de capacitación  en temas  de gestión  de la  calidad y
manejo de nuevas tecnologías, entre los que destacan las siguientes temáticas: sistemas de gestión de calidad (41.5%),
buenas prácticas de manufactura y gestión (20.1%), certi?cación de procesos de gestión – ISO 9000 / ISO 9001 (14.6%),
sistemas de gestión de la calidad: incluye 5 S de la calidad (12.2%), otros instrumentos de desarrollo de capacidades en
materia de calidad (6.4%) y mejoramiento continuo Kaizen (5.2%).
En tercer lugar, la productividad y el desempeño de las empresas, sobre todo las de menor tamaño, son afectados por la
escasa innovación y adopción tecnológica en las  unidades productivas. De acuerdo con Isaksson (2007), la innovación
pertenece a un grupo de factores relacionados con la creación, transmisión y absorción de conocimiento. La innovación
es considerada uno de los principales determinantes del crecimiento económico y de la productividad, siendo este último
un canal directo para el incremento de la competitividad y para el desarrollo económico sostenible. Tiene un rol importante
como determinante del incremento de la  productividad de las empresas a través de la adopción  de tecnologías (bienes
de capital, software, licencias, entre otros), así como de los esfuerzos innovativos aplicados en procesos de mejora (Hall,
2011).
A ello se suma la posibilidad  de que las vinculaciones establecidas por  las ?rmas (distribuidores, consumidores,
casas matrices,  universidades,  institutos de  ciencia y  tecnología,  entre otros)  puedan también  incrementar  tanto su
productividad como su capacidad innovativa (Cassiman & Veugelers, 2002). Por último, como se señala en el informe de
la OECD (2019), es necesario comprometer a las empresas pequeñas y emergentes con la transformación digital ya que
esta ofrece una oportunidad para fortalecer  la productividad de los países en Latinoamérica y superar algunas  trampas
de desarrollo que están afectando a la región.
De acuerdo con la  literatura, el gasto en investigación y  desarrollo (I+D) es el insumo  principal para innovar o producir
un bien innovador  (que se puede traducir  en patentes), según  los hallazgos de Pakes  y Griliches (1980). Por  ello, los
modelos teóricos asignan un papel importante a la inversión en I+D como un motor de incremento de la productividad y del
crecimiento económico (Romer, 1990; Grossman & Helpman, 1991). Para Griliches (1995), las actividades relacionadas
con la I+D pueden explicar hasta un 75% de las tasas de crecimiento de la productividad total de factores (PTF) una vez
que las externalidades han sido consideradas.
Sin embargo, debido a la heterogeneidad de la estructura productiva en el Perú, los retornos a la inversión en innovación
dependen del nivel de productividad de las empresas. Los retornos son mayores para las empresas más productivas, lo
que les permite cerrar la brecha de productividad con respecto a las empresas más productivas de América Latina. Para
las empresas menos productivas, en cambio,  no es “rentable” invertir en innovación, porque no se observan  ganancias
en productividad. Esta falta de retornos es más notable en el Perú que en el resto de la región (Crespi et al., 2014).
Grá?co 48. Productividad de las empresas para el Perú y América Latina, por si innovan o no
Fuente: Elaboración con base en Crespi et al. (2014), con datos de Enterprise Survey, 2010.
Nota: Valores corresponden a productividad predicha en presencia o ausencia de innovación.
El Peruano / Domingo 13 de junio de 2021
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Al analizar las actividades  de innovación utilizando  la Encuesta Nacional  de Innovación en la Industria Manufacturera
(ENIIM) del  año 2015, así como  la inversión  de recursos monetarios  y de mano de  obra que destinan  las empresas,
se obtiene que  el 61.2 % desarrolló al menos  una actividad de  innovación, contra  un 38.8% que no lo hizo. Y aunque
este  resultado  puede sonar  alentador,  la  innovación  no  es homogénea  en  todas  las empresas  y  presenta  varios
matices.
Por ejemplo, no toda innovación tecnológica tiene un alcance de resultados más allá de la empresa, porque si bien estos
resultados por empresa generan  impactos en la productividad, no son  su?cientes para lograr el conjunto  de bene?cios
de una  innovación  tecnológica de  alcance internacional.  Según la  ENIIM 2015,  del total  de empresas  que  declaran
haber alcanzado  alguna  innovación tecnológica,  el 35.1%  lo hizo  como  empresa, es  decir, incorporaron  novedades
que probablemente ya  eran utilizadas en  el mercado nacional. La  mayor parte de  las empresas obtuvo al  menos una
innovación tecnológica de alcance nacional  (47.3%), y solo una minoría (17.6%) alcanzó  resultados que representaron
novedades a  escala internacional. Estos  resultados evidencian el  limitado alcance  de la innovación  tecnológica en el
Perú, de modo que, si bien  permite a algunas empresas cerrar brechas con su competencia local,  no posibilita generar
grandes aportes en competitividad en relación con sus pares externos.
Así mismo,  la innovación  por proceso  y aquella  por producto  tienen alcances diferenciados.  El mayor  porcentaje de
empresas  que innovaron  en procesos  (82.9%)  obtuvo resultados  con alcance  solo  a nivel  de empresa.  El  57% de
empresas con  resultados integrales  de innovación tecnológica  (en producto  y en proceso)  logró alcanzar  novedades
a  nivel nacional,  y  el  258% obtuvo  impacto  internacional.  En resumen,  mientras  la  innovación en  procesos  cubre
principalmente problemas de competitividad a nivel interno de las empresas, la innovación en productos permite mejorar
su competitividad  a nivel nacional y  la innovación integral  reporta mejores resultados  a nivel internacional en  relación
con sus pares.
Una limitante  para  el Ecosistema  de  Innovación es  la existencia  de  un gran  número de  pequeñas empresas  en  el
sector donde se desea  innovar. De acuerdo con la ENIIM  de 2015, el 95.7% de empresas  del sector son nacionales
55
y solo un 4.3%  de capital extranjero  o mixto; el  85.2% están consideradas  como pequeñas,  el 1.2%  como medianas
y el  13.7%  como  grandes.  La mayoría  de  las  empresas  de capital  local  son  pequeñas  (85.2%),  al igual  que  las
empresas de capital  extranjero o mixto, aunque estas  se concentran en menor proporción  en las pequeñas empresas
(51.4%).
Sobre  el particular,  Kuramoto  (2007) señala  que  “la nueva  con?guración  del sector  productivo,  con  unas
pocas  empresas  grandes y  un gran  número  de pequeñas  empresas,  hace  difícil  establecer  y consolidar  cadenas
productivas  o conjuntos  (clústeres)  empresariales  que  se refuercen  mutuamente  para consolidar  sus  capacidades
de innovación”.
Otra limitante está dada  por las fuentes de ?nanciamiento para la  innovación, ya que, según la ENIIM del  año 2015, el
46.8%
de las empresas no innovadoras considera el alto costo de la innovación como principal obstáculo. La mayor parte
de las empresas (con y sin resultados innovadores) recurrió a fuentes propias para ?nanciar sus esfuerzos de innovación.
Aquellas que  alcanzaron resultados  tuvieron mayor  acceso  a fuentes  privadas (banca  comercial u  otras empresas),
lo cual  revela en gran  medida el  impacto de la  participación de  otros actores en  el ?nanciamiento  de la actividad  de
innovación.
A pesar de la existencia de programas e instrumentos públicos para el apoyo a la innovación, solo el 4.0% de empresas
recurrió  a  alguna  fuente pública  para  ?nanciar  parte  de  sus inversiones  en  innovación.  Entre  estos  instrumentos
destacan las subvenciones, los programas de capacitación, los programas de promoción, los incentivos tributarios, entre
otros. Al  respecto, 3810  empresas, equivalentes  al 42.1%  del total  de empresas  manufactureras, a?rmaron  conocer
al menos  un programa  de  apoyo a  la innovación,  mientras que  el 57.9%  aseveró no  conocer ninguno.  Del total  de
empresas que conoce al menos un programa de apoyo a la innovación, el 47.2% sabe de programas que dan apoyo vía
subvenciones como Innóvate Perú  (ahora PROINNÓVATE), el 31.6% conoce los  servicios tecnológicos de los Centros
de Innovación Productiva y Transferencia Tecnológica (CITE), y el 30.2% está enterada de los programas de promoción
a las exportaciones.
Por último, en cuanto a la brecha en el uso de tecnologías de las empresas peruanas, la información es  limitada; según
estadísticas de  Naciones  Unidas, si  se consideran  las exportaciones  manufactureras  de acuerdo  con su  intensidad
tecnológica,  se  observa que  en  países  de  ingresos medios-altos,  como  el  Perú,  el 21,1  %  de  sus  exportaciones
manufactureras son de alta  tecnología. Sin embargo, en nuestro país  este tipo de exportaciones alcanza solo  el 5.4%,
nivel tecnológico similar al  mostrado por países pobres muy  endeudados (HIPC, por sus siglas en  inglés) o países del
África subsahariana.
Como parte de las  tecnologías que utilizan las empresas se  ha destacado el rol de las  tecnologías de la información y
comunicación (TIC) o tecnologías “digitales”, que son un conjunto de servicios, redes, software y dispositivos de hardware
que se  integran en  sistemas de  información interconectados  y complementarios  con la  ?nalidad de  gestionar datos,
información y procesos de manera efectiva. Su empleo  permite mejorar la productividad de los ciudadanos, el gobierno
y las empresas,  y trae como como  resultado una mejora en  la calidad de vida  (CONCYTEC, 2016). En especí?co,  se
consideran tanto  los dispositivos  físicos (equipos informáticos,  redes de  telecomunicación, otros) como  el software  o
aplicaciones informáticas que funcionan sobre estos equipos y similares.
De acuerdo con el Banco Mundial (2016), las tecnologías digitales    promueven el desarrollo de las economías a través
56
de una considerable reducción del costo de las transacciones  económicas y sociales para las empresas, los individuos
y  el sector  público.  Esto  se  debe a  que  fomentan  la innovación  cuando  los  costos  de  transacción  bajan a  cero;
aumentan la  e?ciencia a medida  que las actividades  y los  servicios existentes  se vuelven más  baratos, más  rápidos
y convenientes; e  incrementan la inclusión,  dado que las personas tienen  acceso a servicios que antes  estaban fuera
de su alcance.
55
56
Se considera empresa nacional si el 100 % de su capital es de origen nacional; el resto de las empresas son de capital extranjero o mixto.
El Banco  Mundial de?ne  las tecnologías  digitales como  el internet,  teléfonos móviles  y todas las  otras herramientas  para recopilar,  almacenar, analizar  y
compartir información de forma digital.
66
NORMAS LEGALES
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Del mismo modo, la digitalización    incrementa la producción y el  empleo de las empresas por medio de la  rede?nición
57
de modelos de negocios más aptos para entrar en nuevos mercados y, al mismo tiempo, a través de la expansión de su
cobertura en los mercados donde viene desarrollándose (Katz & Callorda, 2015). Así también, la digitalización torna más
fácil el desarrollo de marcas y productos gracias a la utilización de redes sociales que contribuyen a la creación de poder
de marca y de canales de retroalimentación que permiten adaptar mejor los productos a los requerimientos del mercado;
además, esta digitalización  posibilita la introducción de nuevas  tecnologías, lo que lleva al  desarrollo de métodos más
productivos para la empresa. Resulta pues evidente la importancia de las TIC en el desempeño empresarial.
Según estadísticas de la ENE 2017, casi la mayoría de las empresas formales (95.4%) contó con servicios de internet a
nivel nacional en 2016  (PRODUCE, 2018). Sin embargo, la alta penetración  de la red en el tejido  empresarial peruano
varía según la actividad productiva de la empresa. En efecto, la principal labor que realizaron las empresas que tuvieron
acceso a internet fue la  “comunicación (email-chat)” (85.3%), seguida de “búsqueda de productos o  servicios” (53.0%),
mientras que  menos  de la  tercera parte  de las  empresas  que contaron  con internet  la utilizaron  para  “promocionar
sus productos” (23.1%)  o “ventas de bienes o  servicios” (15.6%). Estas cifras  hacen evidente la necesidad de  que los
conductores de  las empresas  obtengan capacidades  que les  permitan aprovechar  adecuadamente las  herramientas
digitales y, así, mejorar  su desempeño empresarial. El reto de  política se hace aún más complejo  debido a que solo el
13,4
% de las y los conductores de las micro y pequeñas empresas (MYPE) que asistieron a algún evento de capacitación
durante 2016 se interesaron por temas relacionados con la tecnología de la información y comunicación.
Otras herramientas ligadas a las TIC son los teléfonos móviles (82.1% de uso) y el terminal de pago o POS (solo 13.6%
de uso). La importancia de este tipo de herramientas  sobre el desempeño empresarial radica en la mayor asociatividad
de las y los  empresarios, dado que permiten cubrir sus  necesidades de mayor comunicación y coordinación,  así como
incrementar sus oportunidades comerciales al acceder a mayor información. Huaroto y Agüero (2012) revisaron literatura
sobre la  relación  que existe  entre el  uso  de los  móviles en  las  MYPE en  América Latina  y encontraron  que  existe
un número  importante de  autores y  autoras que  hallaron resultados  signi?cativos de  los servicios  celulares sobre  el
desempeño empresarial. Por otra parte, el POS hace posible gestionar tareas relacionadas con  la venta, como el cobro
de tarjeta de crédito o débito en el lugar donde se encuentre el cliente o la clienta. Las ventajas de contar con un POS en
el negocio tienen relación, básicamente, con superar las barreras del efectivo, ganar más clientes, ofrecer compras más
seguras y elevar el consumo promedio de los establecimientos.
A nivel sectorial, más del 50% de las empresas en todos los sectores económicos utilizaron computadoras y casi un 100%
usó la telefonía  ?ja o móvil. Otros  tipos de herramientas  empleadas fueron las redes  informáticas internas (intranet) y
externas (extranet). Estas herramientas sirvieron para compartir información de compradoras y compradores, proveedoras
y proveedores y clientas y clientes  dentro y fuera de una organización. La adopción y uso  de intranet (5.6%) fue mayor
que el  de extranet (2.0%). Entre  los sectores que  tuvieron un mayor  uso en 2016  destacaron minería, construcción  y
servicios. Este último le dio un mayor uso debido a la  ventaja de compartir información de clientes. En cuanto al uso de
páginas web, se puede mencionar que las utilizó el  30.8% de las empresas. Finalmente, el personal ocupado que hace
un mayor uso de computadoras e internet se encontró en los sectores servicios, comercio y construcción. Además, fueron
estos mismos sectores aquellos en los que  las empresas se preocuparon más por capacitar a las y los trabajadores  en
el uso de las TIC.
Para hacer una  comparación internacional, el World  Economic Forum (WEF),  en su último Reporte  de Competitividad
Global 2019, evaluó a 141 economías a nivel mundial para medir su capacidad de generación de desarrollo económico y
la atracción de inversiones, para lo cual midió distintos pilares. En el caso especí?co de la adopción de las TIC, el reporte
muestra a Singapur y Estados Unidos como los países con mayor alcance. En el caso del Perú, se identi?có que en 2019
la economía peruana  se ubicó en la  posición 98 del  ranking de adopción de TIC,  lo que signi?có  una caída de cuatro
posiciones respecto del reporte de 2018. Comparado  con el resto de los países de la Alianza del Pací?co, nuestro  país
se encuentra detrás de Colombia (87), México (74) y Chile (56).
?
Complejidad en la legislación tributaria  e inadecuada regulación de negocios, así como excesiva duración  de los
trámites relacionados
La existencia de fallas de mercado  justi?ca la intervención del Estado para corregirlas, para lo  cual utiliza herramientas
regulatorias que deben ayudar a perfeccionar el funcionamiento del mercado, pero sin generar ine?ciencia. Loko y Diouf
(2009)
señalan que la  carga tributaria puede  impedir un aumento de  la productividad si  incrementa las ine?ciencias o
empeora el entorno de negocios. En un estudio para países de la OECD (Scarpetta et al., 2002) se señala que un sistema
regulatorio estricto tiene un impacto negativo sobre la productividad, y presenta  evidencia, aunque menos contundente,
de que a mayor rigidez regulatoria mayor di?cultad para el ingreso de nuevas ?rmas a este mercado.
A pesar de las incipientes  medidas de la Política Nacional de  Modernización del Estado peruano, persisten  en nuestro
país ciertas acciones que enlentecen el proceso de los trámites, como la exigencia de la copia del documento de identidad
en muchas entidades de  la administración pública, eliminada por  el Decreto Legislativo N.º 1246, que  aprobó medidas
de simpli?cación administrativa. Así mismo, el Perú se  encuentra rezagado a nivel internacional respecto al proceso de
iniciar un negocio, pues toma  24,5 días hacerlo, lo cual nos ubica en  el puesto 111 de 141 economías en el  ranking de
competitividad del WEF.  Aparece, además, en el  último lugar de los  países de la Alianza  del Pací?co: en Colombia  el
proceso toma 11 días (puesto 65); en México, 8.4 días (puesto 52); y en Chile, 6 días (puesto 32).
Los principales  procesos son  tres: regulación tributaria,  otras regulaciones  para los negocios  y trámites  relacionados
con estos.  En primer lugar, los  datos re?ejan que  el 26.7% de  las empresas con ventas  mayores de 13  UIT perciben
la regulación tributaria  como una de las  principales barreras para  su crecimiento, y, en  una medida mucho menor,  las
regulaciones laborales y sectoriales.
57
El autor  concibe la digitalización  como el  uso de tecnologías  digitales que  permitan generar, procesar  y compartir  información. Estas tecnologías  digitales
incluyen la informática y las telecomunicaciones, lo que está inmerso en las TIC.
El Peruano / Domingo 13 de junio de 2021
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Grá?co 49. Barreras regulatorias que impiden su crecimiento según percepción de las empresas (porcentajes)


1DFLRQDO

0LS\PH
*UDQHPSUHVD









5HJXODFLyQWULEXWDULD
5HJXODFLyQODERUDO
5HJXODFLyQVHFWRULDO
5HJXODFLyQDPELHQWDO
Fuente: Encuesta Nacional de Empresas (2017). Elaboración propia.
En el caso de las MYPYME, la complejidad en la legislación tributaria se debe a la existencia de múltiples de regímenes
tributarios simpli?cados  (RTS), además del  Régimen General (RG),  entre ellos el  Nuevo Régimen Único  Simpli?cado
(NRUS), el Régimen Especial de Impuesto a la Renta (RER) y el Régimen MYPE Tributario (RMT), cada uno con diferentes
umbrales de uso según  el monto de ventas o  tipo de actividad. En efecto,  si bien cada uno de  ellos tiene ventajas por
la simplicidad para  llevar los libros contables,  presentan ciertas limitaciones con  relación al tipo de  comprobantes que
pueden emitir (como en el  caso del NRUS, que no puede emitir  facturas). Además, únicamente el RMT -al igual que el
RG- permite deducciones para  la determinación de la base imponible. Estas  deducciones -si bien son parte del  diseño
del régimen- se traducen en un incentivo para la declaración de costos y gastos, entre ellos, los de planilla,  fomentando
así la formalización y declaración de sus trabajadores y trabajadoras.
Tabla 17. Detalle de los regímenes tributarios
Pago (S/) o
tasa (%)
Libros contables
solicitados
Régimen
RUS
Categoría
¿A quiénes está dirigido?
Características
1)
Hasta S/5,000
mensuales
(ingresos brutos o
adquisiciones).
PN  que realizan ventas
*
de mercaderías o servicios
a consumidores ?nales.
También pueden acogerse
las personas que desarrollan
S/20 mensual
Ninguno. Solo
mantener
comprobantes de
pago.
No emite factura.
2)
Más de S/ 5,000 hasta
S/ 8,000 mensuales
(ingresos brutos o
adquisiciones).
S/ 50 mensual  un o?cio.
PN o PJ   dedicadas a
**
1,5
los ingresos
netos
% de
Emite todos los
comprobantes de
pago.
Hasta S/525 mil. anuales
de ventas.
actividades extractivas,
industriales, comercio,
servicios, agropecuarias.
Registro de Compras y
Registro de Ventas.
RER
RMT
1)
Utilidad neta menor
En el mayor caso:
Registro de Ventas
Registro de Compras
Libro Mayor
Libro Diario
Libro de Inventarios y
Balances.
10
%
de 15 UIT.
PN y PJ cuyos ingresos
netos no superen las 1700
UIT.
Emite todos los
comprobantes de
pago.
2)
Utilidad neta mayor
29,5 % (por el
marginal)
que 15 UIT.
En el mayor caso:
Registro de Ventas
Registro de Compras
Libro Mayor
Emite todos los
comprobantes de
pago.
RG
Todos.
29,5 %
Todos.
Libro Diario
Libro de Inventarios y
Balances
PN: personas naturales; PJ: personas jurídicas.
Fuente: Macroconsult (2019).
El NRUS es el que cuenta con un mayor número de contribuyentes (1.27 millones), en línea con la estructura empresarial,
constituida casi en su totalidad por microempresas; seguido por el MYPE tributario, que no tiene restricción de actividad.
58
58
Según la ENE 2017, el 25,7 % de las MYPE cali?caron al nuevo Régimen MYPE tributario como regular; el 22,9 %, como bueno; y solo el 2,3 %, como malo.
68
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Tabla 18. Contribuyentes inscritos según régimen tributario, octubre 2019 (miles)
Sector
Miles de contribuyentes
Contribuyentes con RUC
Principales contribuyentes
Medianos y pequeños contribuyentes
1
9,978.9
15.8
2
3
9,963.1
185.8
175.5
10.4
Régimen General
Tercera categoría
4
Otras rentas de tercera categoría
Régimen Especial de Renta
Régimen Único Simpli?cado
Régimen MYPE tributario
5
426.6
1,270.3
689.9
245.5
7,882.2
Arrendamiento de bienes
Trabajadores independientes
Notas:
1
2
3
Solo considera a contribuyentes activos.
La totalidad de los principales contribuyentes pertenecen al Régimen General.
El  total de  medianas y  medianos  y pequeñas  y  pequeños contribuyentes  no  coincide con  la  suma de  las partes,  pues  una o  un
contribuyente puede estar afecto a más de un tributo.
Se considera en el Régimen General a las y los contribuyentes afectos al impuesto a la renta de tercera categoría, excluido el Régimen
Especial de Renta.
Incluye a  las y los  contribuyentes comprendidos en  regímenes especiales de  tercera categoría,  como los de Amazonía,  productores
4
5
agrarios y frontera.
Fuente: SUNAT.
No obstante, el mayor problema surge cuando las empresas eligen aglomerarse por debajo  de los umbrales para evitar
tener que  cambiar de  régimen,  modi?car sus  métodos de  llevar la  contabilidad o  pagar más  impuestos (BID,  2018;
Macroconsult, 2019).
Grá?co 50. Porcentaje de empresas según régimen y tamaño de ventas en UIT
D 5865(5\5*DxR

E 5865(5507\5*DxR
El Peruano / Domingo 13 de junio de 2021
NORMAS LEGALES
69
F 507\5*DxR
Fuente: SUNAT. Elaboración: Macroconsult.
La evasión del pago de IR  genera una pérdida de productividad en la economía,  pues las empresas se apropiarían del
valor agregado para el Estado y las y los trabajadores (Macroconsult, 2019).
En segundo  lugar, la regulación de  negocios es consideraba  complicada por un  número importante de  empresas. De
acuerdo con la ENHAT 2017-2018, el 23.0% de las empresas cree que uno de  los obstáculos que afectan su operación
son  las  licencias  de  operación  y  permisos  comerciales.  Entre  las  regulaciones especí?cas  reputadas  como  más
complicadas por las empresas destacan los trámites para la obtención de la licencia de construcción (68.8%), seguido de
las autorizaciones sectoriales (63.4%), la licencia de funcionamiento (61.3%) y la obtención de Instrumentos de Gestión
Ambiental – IGA (60.4%).
Grá?co 51. Percepción de regulaciones percibidas como complicadas a nivel nacional
(porcentajes de empresas)

Fuente: Encuesta Nacional de Empresas 2017. Elaboración propia.
Nota: Los datos corresponden a empresas que cali?caron como complicada o muy complicada la regulación especí?ca.
Por último, los  trámites relacionados con la regulación  también di?cultan el desarrollo de  las unidades productivas. De
acuerdo con el diagnóstico elaborado por PRODUCE (2018) con datos de la ENE 2017, en el año 2016, el 71.3 % de las
empresas a?rmó que los  procedimientos para el cumplimiento del  pago de impuestos nacionales (impuesto  a la renta,
impuesto general a las ventas, impuesto  selectivo al consumo, entre otros) fueron sencillos. Este  porcentaje fue menor
en 1.8 % respecto al año previo, mientras que el 24.2 % de las empresas manifestó que los procedimientos para realizar
el pago de impuestos resultaron complicados (+0.4 pp respecto al 2015).
En concordancia con lo dicho en el párrafo anterior, el Perú retrocedió 16 posiciones en la categoría pago de impuestos
del ranking Doing Business 2018.    Dicha categoría comprende cuatro indicadores: i)  pagos, ii) tiempo, iii) tasa total de
59
impuestos e iv) índice posterior al pago de impuestos. De ello se desprende que las mayores trabas para hacer negocios
se encuentran en  el tiempo destinado  a pagar impuestos y  en los procesos  posteriores a su declaración.  De acuerdo
con esto, a través de la ENE 2017 se veri?có que el 21.2 % de las MIPYME tuvieron di?cultades para realizar el pago de
impuestos, siendo el principal motivo “no contar con los recursos” (43.9 %) y “no poder pagar a tiempo” (37.1 %).
59
El Perú pasó del puesto 105 al puesto 121 en la categoría de pago de impuestos del ranking Doing Business 2018.
70
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Por otra parte,  en el año 2016,  el 70.2 % de  las empresas a?rmó que  los procedimientos para el  cumplimiento de las
obligaciones tributarias municipales    fueron sencillos, 0.6 pp menos que  el año previo. Así, cabe señalar que mientras
60
en 2015  el 23.8 %  a?rmó que los  procedimientos de pago  de tributos municipales  fueron complicados, hoy  en día  el
porcentaje se mantiene.
En el contexto internacional, el Perú se encuentra aún por debajo del promedio de los países pertenecientes a la Alianza
del Pací?co en lo que concierne a la facilidad para hacer negocios (como lo muestra el siguiente grá?co). Los pilares que
reportan menos avance para nuestra economía son: (i) apertura de negocio, (ii) comercio internacional, (iii) obtención de
crédito y (iv) pago de impuestos.
Grá?co 52. Indicadores de la facilidad para hacer negocios (puntajes)
$SHUWXUDGHQHJRFLR





3HUPLVRVGH
FRQVWUXFFLyQ
&RPHUFLRLQWHUQDFLRQDO
3DJRGHLPSXHVWRV
2EWHQFLyQGH
HOHFWULFLGDG
2
EWHQFLyQGHFUpGLWR
5HJLVWURGHSURSLHGDG
3HU~
$OLDQ]DGHO3DFtILFR

Fuente: Doing Business, 2017. Banco Mundial. Elaboración propia.
Así, se  observa que  el Perú está  particularmente más  abajo que sus  pares de  la Alianza del  Pací?co en  materia de
facilidad para apertura de un  negocio. Consistente con esto, en 2019 la  economía peruana se ubicó en la posición 111
de 141 del ranking de competitividad del WEF en lo que concierne al tiempo necesario para iniciar un negocio: se estimó
que demora 24.5 días. En este indicador,  Perú se ubica detrás de Colombia (65; 11 días), México (52;  8.4 días) y Chile
(32;
6 días).
?
Problemas de competencia y débil acceso y articulación a mercados
Los problemas de competencia en el Perú se relacionan con la competencia informal y la alta concentración de mercado
en ciertas industrias. La competencia informal tiene consecuencias adversas para la innovación de las empresas en  los
países de la Alianza del Pací?co (Heredia, Flores, Geldes  y Heredia, 2017) y un efecto negativo en las restricciones  de
crédito de las MIPYME formales (Distinguin, Rugemintwari & Tacneng, 2016).Así mismo, quienes compiten con informales
tienden a  parecerse más  a ellas,  puesto que subutilizan  su capacidad  productiva, enfrentan  mayores di?cultades  de
acceso al crédito y sus clientes son  más pequeños (González y Lamanna, 2007). En suma, el sector informal causa  un
efecto desfavorable en las empresas formales.
Según datos de la ENHAT 2017-2018, el segundo mayor  problema (32.9%) que enfrentan las empresas para crecer es
la competencia con empresas informales (Novella et al., 2019). Ello se debe a que estas enfrentan costos menores a los
que deben asumir los formales, pues evaden impuestos o evitan pagar los costos  laborales no salariales y, por lo tanto,
pueden cobrar precios menores.
60
De acuerdo con el artículo 3 del Decreto Legislativo N.º 776, Ley de Tributación Municipal, las municipalidades perciben ingresos tributarios por los impuestos
municipales,  las contribuciones  y  tasas que  determinen  los consejos  municipales,  los impuestos  nacionales  creados  en favor  de  las municipalidades  y
recaudados por  el Gobierno  central y los  contemplados en  las normas  que rigen el  Fondo de  Compensación Municipal  (como el  Impuesto de Promoción
Municipal —IPM— cuya base imponible es la misma que corresponde al IGV y tasa impositiva de 2%). Sin embargo, los tributos a cargo de las municipalidades
son el impuesto predial,  el impuesto de alcabala, el impuesto al  patrimonio vehicular, el impuesto a las  apuestas, el impuesto a los juegos,  el impuesto a los
espectáculos públicos no deportivos y los arbitrios.
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Grá?co 53. Obstáculos que afectan principalmente la operación de
las empresas (porcentajes de empresas)
Fuente: Novella et al. (2019).
Nota: Los valores no necesariamente suman 100 %, debido a que la pregunta permitía respuesta múltiple.
Según  los resultados  de la  Encuesta  Nacional de  Empresas  2017, las  y  los empresarios  perciben que  el  principal
obstáculo para el crecimiento de las empresas en el año 2016 fue la competencia informal, especialmente para las micro
y pequeñas empresas, para las que el porcentaje fue de 51.1%.
Con  respecto   a la  alta   concentración   de  mercado,  Núñez   y  Furquim  (2018)  presentan   evidencia   de  que  las
industrias   de  comunicaciones,   de  consumo   discrecional,   de  energía   y  de  salud  están   en  el  Perú  altamente
concentradas,   al exhibir   índices  de Herfindahl   e Hirschman   superiores  a  1500.  La ausencia   de legislación   que
bloquee  fusiones  que  resulten   en empresas  con  excesivo   poder  de mercado  ha  promovido   la monopolización;
por  ejemplo,  en algunas  industrias   como la  cervecera  la  firma líder  ha  alcanzado  una  participación  de  mercado
superior  al  94%  (INDECOPI,   2015).  Más  allá  de los  efectos   de la  monopolización   sobre  los  consumidores,   la
monopolización   convierte   a  las  empresas  en  monopsonios   laborales.   Los  mercados   laborales   monopsónicos
son un  problema,  puesto  que  están  asociados  a menores  salarios  y  a menores  niveles  de  empleo,  comparados
con  mercados  laborales   competitivos   (Stigler,  1946;  Brown  et  al.,  1982;  Ashenfelter,   2010).  En  conclusión,   la
competencia  de  informales  y  las  prácticas  presuntamente   predatorias  de  empresas  líderes  limitan  el  desarrollo
empresarial  y distorsionan   el mercado  laboral.
Por  otro  lado,  las empresas   que están  articuladas   forjan  beneficios   para  ellas  mismas,  para  otras  empresas  y
para la  economía,  como la  disminución  de  asimetrías  de información,   el refuerzo  de las  economías  de escala,  la
transferencia   de conocimientos   con sus  mercados  de destino,  entre  otros  (Crespi  et al.,  2014).  No obstante,   los
beneficios  de la asociatividad,   solo el 11.2%  de las MYPE están  asociadas.  Los principales  motivos  por los  cuales
lo hacen son  para acceder  a mercados  (59.8%), a información  empresarial   (38.9%) y a capacitación   y/o asistencia
técnica  (32.5%).   En  contraste,  las  MYPE  no  asociadas   no  lo  hicieron  debido  a  falta  de  información   (40.7%),
a  que  no  percibían  beneficios   de  ello  (19.5%)  y  a  que  la  asociatividad   limita  la  capacidad   de decisión   de  la
empresa  (15.8%).
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Grá?co 54. Motivos para asociarse a una organización o agrupaciones con ?nes empresariales
Fuente: ENE 2016.
Una forma de articularse es a través de los clústeres, que son un conjunto de empresas relacionadas,  interconectadas
(unas  pueden  ser  proveedoras   de otras),   de  campos  especializados,   aglomeradas  en  una  ubicación  particular
(Porter, 1998)  con el objetivo  de eliminar o disminuir  costos  de coordinación  entre ellas. La mayoría  suele centrarse
en  ámbitos  subnacionales   (Crespi   et  al.,  2014).  Consorcio   Cluster  Development,   Metis  Gaia  y  D’ávila   (2013)
identi?caron  que solo  había 41  clústeres  en el país,  y únicamente  pudieron  realizar  un diagnóstico  de 17  de ellos,
debido a  falta de información.
Otra  forma  de articularse   es a  través  de las  cadenas  de  valor,  en las  que  los vínculos,   mayormente  verticales,
se enfocan  en  llegar a  los consumidores   finales  y/o entrar  en nuevos  mercados  subnacionales   o internacionales
(Crespi  et al., 2014).  Se ha comprobado  la  existencia  de un vínculo  positivo  entre la tenencia  de cadenas  de valor
y la  productividad   empresarial  en  países  de ingresos   altos y  bajos  (Baldwin  & Gu,  2003;  Hallward-Driemeier   et
al.,  2005; Van  Biesebroeck,  2005;  De Loecker,  2007).  Pese  a ello,  en  el año  2016 exportaban   solo el  5% de  las
MIPYME  (5191 empresas),  según  datos de la SUNAT. Las  empresas  exportadoras  según tamaño  se distribuyeron
ese año  en 2529  microempresas   (34.8%),  2368 pequeñas  empresas   (32.6%) y  294 medianas  empresas  (4.0%).
Además,  las MIPYME  solo  contribuyeron  con  el 3.8%  del valor  total de  las exportaciones   (US$1,309  millones  de
US$34,104  millones).
El acceso al ?nanciamiento  es otro problema que enfrentan  las empresas, si bien la  obtención de garantía de créditos
reduce su costo, como el Fondo de Desarrollo de la Microempresa (FONDEMI) y el Fondo MIPYME a cargo COFIDE, estos
resultan insu?cientes para sus necesidades. Se ha promovido también, recientemente, el uso de instrumentos ?nancieros
innovadores como el factoring (factura negociable) como forma de obtener mayor liquidez, pero aún es muy limitado. Así
mismo, destacan los programas de capacitación en gestión empresarial del Ministerio de la Producción (en temas como
planes de  negocio, uso de  instrumentos ?nancieros, gestión,  contabilidad y pago de  impuestos, capacitación técnico-
productiva, uso  de TIC) mediante  plataformas como Gestionando  Mi Empresa, Emprendedor  Peruano y  el Programa
Nacional Tu  Empresa, que es  una ventanilla  única para distintos  servicios que  incluye formalización empresarial,  así
como las iniciativas  piloto de programas de desarrollo  de clústeres o de  proveedores. Sin embargo, no ha  habido una
evaluación rigurosa del impacto de estos servicios sobre la productividad, ventas o empleo de las empresas, y su escala
ha sido limitada. Por último, se han desarrollado compras estatales a las MYPE, a través del programa Compras MyPerú,
que involucran  distintos  bienes demandados  por el  Estado  para los  sectores Educación,  Interior, entre  otros  (como
carpetas, uniformes,  calzados). Si bien  es cierto  que estos habrían  tenido como  efecto incrementar su  capacidad de
sobrevivir en el sector formal, su impacto positivo sobre las ventas no se habría mantenido en el tiempo, pues se habría
tratado solo de un shock de corto plazo (PRODUCE, 2019).
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?
Avances en aumentar la productividad de las unidades productivas
Por otro lado, el Estado  ha promovido la innovación tecnológica y el incremento  del uso de tecnologías (incluyendo las
TIC).Através  del programa Innóvate Perú (ahora PROINNÓVATE) se han desarrollado concursos para ?nanciar proyectos
de innovación, entre ellos la iniciativa Start Up Perú para fomentar los emprendimientos innovadores, que habrían tenido
efectos positivos pero a una escala reducida a juzgar por la cantidad de proyectos y montos de ?nanciamiento.Así mismo,
PRODUCE y  el MINCETUR  han ampliado la  red de  Centros de  Innovación y Transferencia  Tecnológica (CITE) para
distintas actividades (madera, calzado, metalmecánica, acuicultura,  etcétera; turismo y artesanía), y se ha desarrollado
el nuevo esquema  de CITE privado mediante convenios  de desempeño con instituciones como  las universidades, con
el ?n  de brindar servicios  como la provisión  de información sobre  tecnologías disponibles y  la capacitación en  el uso
de equipos  y maquinarias  especí?cos a  las empresas  más pequeñas,  y servicios más  avanzados como  pruebas de
productos en laboratorio, así  como cursos de gestión empresarial. Sin  embargo, aunque los CITE habrían mejorado  la
capacidad de  sobrevivencia de las MYPE,  no cuentan todavía  con una evaluación  de impacto que  permita medir sus
efectos positivos que justi?que una ampliación de su modelo de intervención. Por último, otra iniciativa interesante ha sido
el Kit Digital, una plataforma digital del Ministerio de la Producción que facilita a las MYPE el acceso a servicios digitales
y/o cursos virtuales empresariales en colaboración con instituciones privadas y públicas, y que tendría un efecto positivo
directo sobre sus capacidades productivas y ventas, pero que no cuenta aún con la evidencia respectiva.
4.3.4
Limitaciones en el  diseño y la aplicación de  la regulación laboral y de  la protección social para las  y los
trabajadores
61
El Perú ha suscrito con la OIT diversos acuerdos en los que rati?ca la necesidad  de instituir determinadas normas en el
mercado laboral. Por el Convenio 001 sobre las horas de trabajo, se rati?ca la jornada laboral de 48 horas semanales, y
por el Convenio 035 sobre el Seguro de Vejez se reconoce la necesidad de incorporar un sistema de pensiones vinculado
al empleo. De esta forma, el acceso a la seguridad social y a los derechos y bene?cios laborales es parte de la de?nición
del empleo decente. En ese sentido, un limitado acceso a ellos implica necesariamente un dé?cit de empleo decente.
La dimensión de los derechos y  bene?cios laborales tiene varias aristas en el Perú.  Por ejemplo, en 2019 se evidencia
que alrededor  de  un 35%  de la  PEA ocupada  trabaja  más de  48 horas  a la  semana.  No se  distinguen diferencias
muy notables  al desagregar este  indicador por atributo  demográ?co del trabajador  o trabajadora. Se  distingue que  la
proporción de hombres con  jornadas laborales adecuadas es menor  en 11 puntos porcentuales que la  de las mujeres;
del mismo modo, las  y los trabajadores de entre  30 y 64 años tienen jornadas  laborales más largas que otros,  al igual
que aquellos con solo secundaria completa.
Grá?co 55. Porcentaje de la PEA que trabaja 48 horas o menos a la semana
según características demográ?cas, 2019
+RPEUH

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5

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6

6

1

1

8

8


Fuente: ENAHO-INEI. Elaboración propia.
Por rama de  actividad, se observa que  los sectores minería y  transporte, almacenamiento y comunicaciones  tienen el
cumplimiento más bajo de la  jornada laboral adecuada, mientras que servicios comunitarios y  recreativos y agricultura,
ganadería, pesca y silvicultura presentan mejor cumplimiento.
61
Así como en todo el documento, en esta sección se aborda la problemática no solo para las y los trabajadores del sector privado sino también para las y los del
sector público, sin realizar distinciones, pues los derechos laborales se aplican para todas y todos los trabajadores, independientemente de su sector.
74
NORMAS LEGALES
El Peruano
Domingo 13 de junio de 2021 /
Grá?co 56. Porcentaje de la PEA que trabaja 48 horas o menos a la semana
según rama de actividad, 2019
$
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5

7

6

6

6


+

Fuente: ENAHO-INEI. Elaboración propia.
En  cuanto a  la  desagregación  por estructura  de  mercado,  según tamaño  de  empresa,  no se  encuentran  grandes
diferencias. Además,  destaca  que  el 62.3%  de  las y  los  trabajadores  del hogar  tiene  jornadas de  hasta  48  horas
semanales.
Grá?co 57. Porcentaje de la PEA que trabaja 48 horas o menos a la semana
según estructura de mercado, 2019

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3
,

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7

6

7


Fuente: ENAHO-INEI. Elaboración propia.
De igual  forma, se  observa que alrededor  del 35%  de la  PEA ocupada tiene  acceso a  un fondo de  pensiones. Esta
situación es particularmente  precaria en el  ámbito rural, donde  solo el 10.8% de  las y los  trabajadores accede a  este
derecho. Esta cifra es comparable con la de  las y los trabajadores sin nivel educativo o con tan solo primaria  completa,
para quienes se observa un acceso de solo 11.1%.
El Peruano / Domingo 13 de junio de 2021
NORMAS LEGALES
75
Grá?co 58. Porcentaje de la PEA que tiene acceso a algún fondo de pensiones
según características demográ?cas, 2019
+RPEUH

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6
6

6

1

1

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8


Fuente: ENAHO-INEI. Elaboración propia.
Se observa también que menos del 20% de las y los trabajadores del sector agrícola y de servicios para hogares tienen
acceso a algún  fondo de pensiones. El cumplimiento  en los sectores servicios comunitarios  y recreativos y servicios a
empresas es particularmente elevado y alcanza el 74.4% y el 69%, respectivamente.
Grá?co 59. Porcentaje de la PEA que tiene acceso a algún fondo de pensiones según
rama de actividad, 2019
$
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6

6

+


Fuente: ENAHO-INEI. Elaboración propia.
Encontramos  también una  alta heterogeneidad  en  el acceso  a pensiones  según  estructura de  mercado  laboral, de
acuerdo con los datos de la ENAHO para el año 2019. Mientras que el 90.6% de trabajadores y trabajadoras de grandes
empresas accede a un fondo de pensiones, esta cifra cae a 25% para los y las de empresas pequeñas. Para el caso de
las y los trabajadores del hogar es  16.1%; en el grupo de los independientes no profesionales ni técnicos  o técnicas es
17.2%;
y en el de las y los trabajadores familiares no remunerados solo llega a 5.9%.
76
NORMAS LEGALES
El Peruano
Domingo 13 de junio de 2021 /
Grá?co 60. Porcentaje de la PEA que tiene acceso a algún fondo de pensiones
según estructura de mercado, 2019

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3
,

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7

6

7


Fuente: ENAHO-INEI. Elaboración propia.
En  cuanto  al seguro  de  salud,  se  encuentra un  nivel  de  cobertura  igual  de bajo;  aquellas  y  aquellos  del  ámbito
rural o  con  bajo nivel  educativo tienen  un  acceso mucho  más reducido  a este  seguro  que otras  y otros.  Por  rama
de  actividad también  se observa  un  bajo e  irregular cumplimiento.  Solo  para los  sectores minería,  comercio  al por
mayor,  servicios  a  empresas  y servicios  comunitarios  y  recreativos  se  veri?ca  un  cumplimiento  superior  al  50%;
para los  otros sectores  esta cifra es  mucho menor  y llega hasta  9.2% para  el sector  agricultura, ganadería, pesca  y
silvicultura.
También se replica  la heterogeneidad estructural del mercado  laboral. Así, por tamaño de empresa,  mientras que más
del 80 % de las y los trabajadores de grandes empresas  accede a un seguro de salud, en las pequeñas empresas esta
proporción es  de apenas 17.7%.  En el  caso de las  y los trabajadores  del hogar es  23.7%, mientras  que en el  grupo
de las y  los independientes no profesionales ni  técnicos o técnicas es 12.7%,  y en las y los  trabajadores familiares no
remunerados solo llega a 7.7%.
Grá?co 61. Porcentaje de la PEA que tiene seguro de salud pagado por el empleador según
características demográ?cas, 2019
+
RPEUH


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Fuente: ENAHO-INEI. Elaboración propia.
El Peruano / Domingo 13 de junio de 2021
NORMAS LEGALES
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Grá?co 62. Porcentaje de la PEA que tiene seguro de salud pagado por el empleador según rama de actividad,
2019
$
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6

6

6


+

Fuente: ENAHO-INEI. Elaboración propia.
Grá?co 63. Porcentaje de la PEA que tiene seguro de salud pagado por la o el empleador
según estructura de mercado, 2019

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7

6

7


Fuente: ENAHO-INEI. Elaboración propia.
Por último, el trabajo decente no solo es cuestión de seguros de salud o sistema de pensiones, sino también de seguridad
en el trabajo. Según Gestión (2016), en materia de sistemas de prevención de seguridad laboral, el Perú deberá fortalecer
la prevención de riesgos laborales. En 2018, se observa que el número de accidentes de  trabajo ha aumentado y no se
aprecia una tendencia decreciente en los otros indicadores de seguridad y salud en el trabajo.
78
NORMAS LEGALES
El Peruano
Domingo 13 de junio de 2021 /
Grá?co 64. Indicadores de seguridad y salud en el trabajo (2011-2018)
$FFLGHQWHVPRUWDOHV
$FFLGHQWHVGHWUDEDMR
















,QFLGHQWHVSHOLJURVRV
(QIHUPHGDGHVRFXSDFLRQDOHVFRQ
FHUWLILFDFLyQPHGLFDUHSRUWDGD




















Fuente: Anuario estadístico sectorial (2011-2018).
Elaboración propia.
Las causas identi?cadas de esta problemática serán discutidas a continuación.
Limitaciones de la regulación laboral para trabajadores y trabajadoras dependientes
?
La regulación laboral  peruana para las y  los empleados del sector  privado y del sector público    establece derechos  y
62
bene?cios comunes que  podrían ser diferenciados por  la función de la  industria, la ocupación o  actividad o el número
de empleadas y  empleados con los que  cuenta la empresa. Algunas  de las características del  actual mercado laboral
peruano son  el alto  uso de  los contratos temporales  y la  alta rotación  laboral, lo  cuales signi?can un  desincentivo a
incorporarse o mantenerse en la Seguridad Social, especialmente en materia de pensiones  .
63
Por  un lado,  es importante  tomar  en cuenta  que ha  disminuido  de forma  signi?cativa la  a?liación  a sindicatos  y  la
cobertura de  la negociación  colectiva entre las  y los  trabajadores asalariados privados  formales, lo  cual podría estar
relacionado con la dinámica del mercado laboral (por ejemplo, contratos temporales). Así, al año 2019, solo 5.3% de las
y los asalariados  del sector privado formal  estaba sindicalizado, y solo  4.6% se encontraba cubierto por  convenios de
negociación colectiva.
Grá?co 65. Evolución de la tasa de sindicalización y cobertura de la negociación colectiva
en el sector privado formal, 2014-2019






























7DVDGHVLQGLFDOL]DFLyQ
7DVDGHFREHUWXUDGHQHJRFLDFLyQFROHFWLYD
Fuente: Anuarios estadísticos del MTPE. Elaboración propia.
62
63
La regulación laboral para el sector privado se establece en el DL728; mientras que, para el sector público, se establecen en la Ley Nº 30067, el DL276, el mismo DL
y el DL1057 (CAS) – este último eliminado en marzo del 2021 (Ley No. 31131). Si bien existen 15 regímenes laborales en el sector público, estos son especí?cos
a las carreras especiales pero que comparten sus principales características con el DL 276. Asimismo, el sector público representa 9% de la PEA ocupada.
Obtenido de Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (s.f.) Política Nacional de Seguridad Social [Archivo PDF]. OIT. Recuperado el 07 de mayo del 2021 de:
http://ilo.org/wcmsp5/groups/public/---americas/---ro-lima/---sro-lima/documents/publication/wcms_493813.pdf”
728
El Peruano / Domingo 13 de junio de 2021
NORMAS LEGALES
79
Por otro lado, se tiene el  contrato de trabajo, que es el acuerdo entre la  empleadora o el empleador y la empleada o  el
empleado y se basa en tres elementos esenciales: (1) el servicio es personal, (2) la relación de subordinación entre la o el
trabajador y la o el empleador y (3) el salario que la o el empleado recibe por el trabajo realizado. Asimismo, los contratos
pueden ser de  dos tipos: inde?nidos y  de duración determinada. Se  tiene evidencia internacional de que  la expansión
de los contratos temporales está asociada a una menor productividad, menor inversión en capacitación por parte de  las
empresas y menores niveles de satisfacción laboral, a  la vez que afectaría negativamente a la a?liación sindical (Booth
et al., 2002;  Dolado et al.,  2002; Cingano et al.,  2014; Hijzen et  al., 2017; Balbín, 2019;  Jaramillo et al.,  2017). Como
se muestra en  el siguiente grá?co, las  y los trabajadores con  contratos temporales ascienden aproximadamente  a 2.1
millones, y su número ha mantenido una tendencia creciente en los últimos15 años.
Grá?co 66. Número de contratos temporales (miles) por tipo en trabajadores y trabajadoras asalariados
privados









                 
&RQWUDWRVWHPSRUDOHV
&RQWUDWRVSHUPDQHQWHV
2WURV
Fuente. ENAHO-INEI.
Otra consecuencia  directa  de la  elevada contratación  temporal  es la  alta rotación  laboral (Cahuc  et  al., 2016),  que
constituye un problema pues está relacionada con la baja acumulación de capital humano especí?co. Céspedes y Rendón
(2012)
muestran que  aproximadamente el 19%  de la población  ocupada cambia  de empleo de  un trimestre a  otro, y
que solo un  15% de las relaciones  laborales formales tiene una  duración superior a los  cinco años, cifra que  coincide
con la duración  máxima de un  contrato temporal (re?riéndose  al contrato por necesidades  del mercado  ).  Bardales y
64
Poquioma (2018) encuentran que, si bien el 70% de las y los trabajadores se mantienen en la formalidad durante un año,
esta relación  se invierte cuando el  período analizado es  más grande. Con  datos mensuales de  la planilla electrónica,
calcularon que 70% de las y los trabajadores tienen dos o más episodios de entrada y salida en un período de 46 meses
(enero 2014 a octubre 2017), cambiando este porcentaje según la edad, el ingreso que reciben y el sector económico.
No existe  un único factor  que explique  por qué esta  tasa ha aumentado  en los  últimos años. La  mayoría de  autores
y autoras se  inclina por la  hipótesis de la ?exibilización  de esta modalidad  de contratación que se  inició en la década
de 1990  (Saavedra y Maruyama,  2000; Cuadros, 2018;  Jiménez &  Rendón, 2019).   A  pesar de la  falta de evidencia
65
relacionada con las penalidades  asociadas al uso de contratos  a plazo ?jo en el Perú,  resulta preocupante que solo el
de todos los contratos temporales se convierta en contratos a plazo indeterminado (Jaramillo, 2019). De acuerdo con
7%
OIT (2006), la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT señaló en 1995 respecto
a las  relaciones de  trabajo disfrazadas  o encubiertas, que  existe una  tendencia a  sustituir el contrato  de trabajo  por
contratos de otra naturaleza con miras a evadir la protección que dispensa el Convenio sobre la terminación de la relación
de trabajo; un ejemplo  de estos mecanismos usados por las empresas  para la evasión de responsabilidades es  el uso
de la subcontratación o tercerización, donde las ambigüedades y vacíos legales generan desprotección legal a las y  los
trabajadores quienes tienen un trabajo menos seguro, y sus jornadas suelen ser más largas cuando su remuneración se
basa en lo  que producen y generalmente se  encuentra vinculada a labores especí?cas;  así, la posibilidad de  camu?ar
actividades que  corresponden a  contratos permanentes  en contratos temporales  se convierte  en una  gran problema
y desventaja  para las  y los trabajadores  ya que  además de lo  mencionado, ?guras  como la subcontratación  pueden
permitir que se disfrace a trabajadoras y trabajadores como “independientes”, haciendo recaer en ellos las  obligaciones
de seguridad  social,  y demás  costos para  su  protección (Ermida  y Colotuzzo,  2009). Así,  además de  los  contratos
temporales, las empresas utilizarían de forma  importante el tipo de pago por comisión o destajo, y  la subcontratación o
tercerización de servicios con  otras empresas pequeñas, con el ?n de  no establecer relaciones laborales permanentes
con las y los trabajadores.
64
65
Conforme al artículo 58 del DL 728; existen contratos que duran menos de cinco años, como el de inicio de actividad (3 años) o el de reconversión empresarial
años). Asimismo, cabe resaltar que también es posible llegar a la duración máxima de 5 años en el caso de encadenamiento de diferentes tipos de contratos
temporales.
De acuerdo con  Cuadros (2018), durante ese período  se facilitó e incentivó  la utilización de los contratos  a plazo ?jo, eliminando el  requisito de aprobación
previa de dichos  contratos por parte de la Autoridad  de Trabajo, ampliando su período  de duración máxima (hasta  5 años en general) e  incrementando sus
modalidades (hasta 11), además de los incentivos a la tercerización e intermediación laboral y el uso de contratos a plazo ?jo en los sectores intensivos.
(2
80
NORMAS LEGALES
El Peruano
Domingo 13 de junio de 2021 /
Por  otra  parte,  se  crearon  regulaciones laborales  según  el  tamaño  de  empresa  para  que  no  se  desincentive  la
contratación de  trabajadores y trabajadoras  de manera formal  y adecuada. Un  caso especialmente relevante  ha sido
el de las empresas  de menor tamaño, pues la mayoría enfrentan  el problema de no ser lo  su?cientemente productivas
como para poder sostener los costos laborales no salariales del Régimen General. Este problema no sería menor pues,
según Távara et al. (2014), estas unidades productivas concentran más del 70% de la PEA ocupada. Como respuesta, se
implementó el régimen laboral especial para las micro y pequeñas empresas, que involucra, entre otras cosas, esquemas
de pago de costos laborales no salariales reducidos, creados en el 2003 mediante la Ley N.º 28015, Ley de Promoción y
Formalización de la Micro y Pequeña Empresa. En principio, esta ley está dirigida a la mayoría de las empresas, pues en
el 2017 un 99% son MYPE   (PRODUCE, 2018).  En la siguiente tabla se muestra que el porcentaje de costos laborales
66
no salariales es menor en las empresas de menor tamaño que en las que se rigen por el régimen general.
Tabla 19. Estructura de los costos laborales no salariales en el Perú según regímenes laborales (porcentajes)
Régimen General
Vigente
Promoción agraria
vigente
Régimen Laboral*
Pequeña empresa
Micro empresa
Total
CTS
62.20%
10.70%
18.20%
9.20%
28.50%
4.50%
8.30%
4.20%
9.80%
0.60%
x
5.00%
87.19%
10.69%
18.33%
9.17%
7.70%**
x
x
Grati?caciones
Vacaciones
x
4.20%
0.80%
X
Seguro de Salud
Seguro de Vida
Asignación Familiar***
11.40%
0.60%
10.00%
X
10.00%
Seguro Complementario de
Trabajo de Riesgo****
1.30%
1.10%
X
1.30%
SENATI****
0.90%
x
x
x
X
X
x
Boni?cación especial *****
30.00%
Fuente: Decreto Legislativo 728, Decreto Legislativo 1086, Ley 31110
Elaboración: MTPE – DGPE – Dirección de Investigación Socio Económico Laboral (DISEL).
Notas:
*
Se asume una remuneración base bruta mensual de S/930 equivalente a la RMV. La remuneración computable de la CTS, grati?caciones,
vacaciones y seguro de salud incluye la remuneración base y la asignación familiar.
En el caso  de seguro de  salud correspondiente al régimen  de promoción agraria,  para las empresas  de más de 100  trabajadores o
**
ventas mayores a 1700  UIT, aplica 7% de la  remuneración computable en los años  2021 y 2022, 8% en  los años 2023 y 2024,  y 9% a
partir de 2025. Para las empresas  de menos de 100 trabajadores o ventas hasta por  1700 UIT, aplica 6% entre los años 2021 y  2027, y
9%
***
a partir de 2028.
Se asume que la o el trabajador tiene carga familiar y cobra una RMV de S/930.
****
*****
Se aplica solo a actividades determinadas.
El nuevo  régimen agrario  Ley 31110,  estable en  el ártículo  3, inciso  e) que  “Adicionalmente a  la RB,  el trabajador  percibe  una
Boni?cación Especial por Trabajo Agrario (BETA) del 30% de la RMV con carácter no remunerativo, no constituyendo remuneración para
efecto legal. El BETA puede pagarse mensualmente o en proporciones diarias en función al número de días laborados.”
En el caso de la microempresa se debe destacar que la regulación actual establece que las y los trabajadores sujetos a
este régimen acceden a un seguro de salud a través del régimen  semicontributivo a cargo del Seguro Integral de Salud
(SIS) denominado SIS Microempresa, en  el que el Estado aporta la mitad  del monto mensual mediante un mecanismo
semicontributivo, pero no a  través del seguro denominado EsSalud, que  otorga bene?cios adicionales como lo  son las
prestaciones económicas de subsidio por incapacidad para el trabajo o de lactancia, entre otros. En este caso, la cobertura
ha sido muy  baja, a pesar de la  fuerza laboral que concentran las  microempresas, a diferencia de  las otras formas de
acceder al  SIS, como  el  SIS gratuito  dada la  condición de  pobreza de  sus hogares  (brindada a  través del  Sistema
Nacional de Focalización de Hogares – SISFOH), el SIS Emprendedor, y, más recientemente, el SIS Independiente. Así,
de acuerdo a las estadísticas de asegurados, atenciones y atendidos al 31 de diciembre de 2020 del Seguro Integral de
Salud, del total  de población asegura al  SIS, aquellos que pertenecen al  sistema semicontributivo SIS microempresas
sólo representaron el 0.04%.
Tabla 20. Asegurados activos según planes de seguro, diciembre 2020
Planes
Número
23 822 486
17 875 144
5 829 112
25 250
%
Total
100.0
75.0
24.5
0.11
0.04
0.4
SIS - Gratuito
SIS - Para Todos
SIS - Independiente
SIS - Microempresas
SIS - NRUS
9 136
83 844
Nota: No incluyen a las a?liaciones temporales en el marco del Acuerdo Bilateral para Brindar Atención de Salud Reciproca a Nacionales
de la República del Perú y de la República del Ecuador
Asegurados activos al corte del 31.12.2020
Fuente: Ministerio de Salud - Estadísticas de asegurados, atenciones y atendidos al 31 de diciembre de 2020
Boletín - Base de datos SIS
66
MYPE cuyos ingresos netos no superen las 1700 UIT.
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NORMAS LEGALES
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De acuerdo a la  Ley Nº 28015, Ley De  Promoción y Formalización de la  Micro y Pequeña Empresa, la  cobertura para
el segmento  independiente considera una  a?liación voluntaria. Sin  embargo, con el  ?n de garantizar  la protección de
la y  el del trabajador  respecto de  su derecho constitucional  a la seguridad  social, el  MTPE sostiene que  toda y  todo
trabajador que  ingrese a laborar  deberá obligatoriamente  a?liarse a un  sistema previsional,  pudiendo elegir entre  los
sistemas actualmente existentes. Esto  incluye a las y los trabajadores  dependientes tanto del sector público y  privado,
67
y trabajadoras y trabajadores de  la Microempresa  . Además, en relación con el  régimen de pensiones sociales creado
en la misma Ley para trabajadores y trabajadoras y conductoras y conductores de la microempresa, mediante el  cual el
Estado debería hacer un  aporte similar a aquellos que realice  cada trabajadora y trabajador o conductora  o conductor,
este sistema aún no ha llegado a implementarse.
En todo caso,  el registro de las MYPE  en el Registro Nacional de  la Micro y Pequeña Empresa  (REMYPE) ha crecido
en los últimos años, ya que es obligatorio para hacer uso del Régimen Laboral Especial. Sin embargo, su cobertura aún
es limitada: Respecto al total de MYPE formales, solo un 16.6%  en el año 2017 (316,104 MYPE inscritas de un total de
1,899,490
empresas de acuerdo con el Registro Único de Contribuyentes de SUNAT), y menos de 300  mil trabajadores
y trabajadoras (alrededor de 8% de las y los trabajadores del sector privado formal).
Según Chacaltana (2016), una parte minoritaria de las MYPE está constituida por negocios con trabajadores y trabajadoras
asalariados (para registrarse en el REMYPE,  hasta el momento, se requiere inscribir a una o un  trabajador en planilla).
El bajo  alcance de  este régimen se  debería a  que la mayoría  son independientes  y trabajadores y  trabajadoras que
laboran con ayuda de familiares no remunerados. Es en estos  dos sectores donde se concentraría la mayor parte de la
informalidad. Además, este autor revela que aquellas empresas que pertenecen a este régimen, si bien tienen registrados
a un mayor  número de trabajadores y trabajadoras  formales, cuentan con márgenes de  ganancia menores que los  de
las empresas  no registradas. Sin  embargo, al realizar  un análisis riguroso  de evaluación de impacto,  controlando por
variables no  observables (doble  diferencia, panel  data), estas diferencias  desaparecen. Solo  se encuentra  un efecto
signi?cativo importante  sobre el uso  de la  planilla electrónica para  el segmento  de la microempresa  y un  efecto leve
sobre la proporción de  trabajadores y trabajadoras capacitados en  las microempresas en la comparación  2010-2012 y
2010-2013,
y no se aprecian efectos sobre variables de desempeño, como el producto por trabajadora  o trabajador o el
margen de ganancias. Ello sugiere  que los elevados costos laborales no salariales  solo implicarían una restricción a la
formalización laboral para microempresas.
Por otra parte, está la problemática del grupo de las trabajadoras del hogar. La OIT (2016) señala que en solo el 10% de
los trabajadores y las trabajadoras domésticas gozaban, al menos en términos legales, de protección social comparable
con la de otros tipos de trabajadores y trabajadoras. Más aún, encuentran que en el 57% de países estas trabajadoras no
están contempladas por ningún tipo de sistema legal de protección social. En Perú, según las cifras de la ENAHO 2018,
el número de las trabajadoras del hogar que recibió simultáneamente una remuneración mayor que la RMV y un contrato
laboral es  casi nulo. En conjunto  con las y  los trabajadores familiares  no remunerados, este  grupo obtuvo los  peores
resultados en materia de acceso a la seguridad social. Además, solo el 22.6% accedió a un seguro de salud pagado por
el empleador o por ella misma, y el 16.1% aportaba a un fondo de pensiones.
Sin embargo, la  situación en términos de regulación  laboral ha cambiado para esta  categoría ocupacional. El día 1  de
octubre de  2020 se publicó  la Ley  31047, denominada Ley  de Trabajadoras  y Trabajadores del  Hogar, en la  cual se
establece nuevas  condiciones para los  contratos de  trabajo de la  persona trabajadora  del hogar, siendo  derogada la
Ley 27986.  La nueva ley  sostiene que el  contrato tiene que  ser escrito y  debe registrarse ante  el MTPE en  un plazo
máximo de 3 días hábiles, el salario pactado no debe  ser menor a la RMV, recibe una grati?cación y 30 días calendario
de vacaciones por año  completo de servicios. Además, durante el  lapso de adecuación de la  Ley 31047, las personas
trabajadoras del hogar gozan de protección legal contra el despido
Es preciso resaltar que en este grupo hay una desproporción de mujeres  pues, según las cifras de la ENAHO 2018, las
mujeres constituyen el  95.38 % de las  trabajadoras del hogar, lo  cual indica un problema  de segregación ocupacional
debido en parte a roles de género predominantes en la sociedad, asociados  a la discriminación de las mujeres en otras
ocupaciones.
Por  último, existen  algunas  nuevas modalidades  de  prestación de  servicios  o trabajos  que  la actual  regulación  no
comprende. CEPAL et al. (2020) señala que  la transformación digital que está viviendo América Latina causará nuevas
formas de organización del trabajo. Esto incluye los trabajos basados en plataformas online y otras formas de trabajo no
estándar tales como los contratos de cero horas. En ese mismo tema, Chacaltana y Ruiz (2017) sugieren que el  uso de
estas modalidades basadas en el  uso de plataformas duales —como Uber, Glovo, Rappi, etcétera—  seguirá creciendo
con esta transformación. Berg (2016) explora los problemas de las y los trabajadores de diversos países amparados por
estas relaciones, cuyo carácter laboral  se encuentra bajo análisis, y destaca, entre otras  cosas, sus bajos ingresos por
hora (en muchos casos menores al mínimo respectivo), su baja carga de trabajo y el maltrato que reciben de sus clientes
y clientas.
?
Limitaciones de la  regulación de la  protección social para trabajadores  y trabajadoras independientes  y
TFNR
El acceso  a la  seguridad social  en salud y  pensiones por  parte de  los trabajadores  y trabajadoras independientes   ,
68
autoempleados o empleadas  por cuenta propia es voluntario,  a diferencia de lo que  sucede con aquellos trabajadores
dependientes para  quienes el acceso  es obligatorio. El  carácter voluntario desincentiva  el acceso a  estos servicios  o
prestaciones que hacen parte del empleo decente. Esta situación se agrava para las y los empleados por cuenta propia
—quienes, por de?nición, carecen  de una relación de dependencia amparada  por un contrato laboral— lo que  limita el
acceso a la seguridad social.
67
68
De acuerdo  al Informe Nº  188-2016-MTPE/2/14.3 de la  Dirección General de  Trabajo del MTPE,  la obligatoriedad de  la a?liación a  un régimen previsional
para el caso de los trabajadores de la Microempresa debe ser entendida a la  luz de lo dispuesto en la Constitución Política de 1993, los Convenios y tratados
internacionales suscritos por el Perú en materia de seguridad social y nuestra legislación interna.
Son 37,4 % de la PEA ocupada en el 2018, según ENAHO.
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En comparación  con  las y  los trabajadores  asalariados o  dependientes, los  independientes son  mayores, tienen  un
mayor nivel educativo, cuentan con un nivel de ingresos marginalmente más alto y tienen un mayor número de personas
dependientes a su  cargo (MTPE, 2015). Es importante  señalar que las y  los trabajadores independientes son  los más
vulnerables, siendo el grupo más afectado aquellos que no son profesionales ni técnicas o técnicos, ámbito en el que la
proporción de estos indicadores llega solo a 11.9% y 16.5%, respectivamente. Este sector de trabajadores y trabajadoras
(empleadores y  empleadoras e independientes)  se ha mantenido  casi constante  alrededor del 40%  desde el 2007,  y
ascendió en 2019 al 40.9% de la PEA ocupada.
Grá?co 67. Evolución del porcentaje de empleadores o independientes





















Fuente: ENAHO-INEI. Elaboración propia.
Se han implementado distintas iniciativas correspondientes a esquemas contributivos , aún con un alcance limitado. Por
69
el lado del seguro de  salud, existen distintos tipos de microseguros privados  o públicos de menor costo para promover
el acceso a la seguridad social  en salud, incluyendo el SIS Emprendedor, que se obtiene de  forma gratuita, asociado a
la formalización tributaria de las unidades productivas de las y los trabajadores independientes (para aquellas y aquellos
independientes con menores niveles de ventas a través del Nuevo Régimen Simpli?cado). Sin embargo, no han logrado
mayor éxito en materia de cobertura poblacional; así, por ejemplo, del total de asegurados activos en el SIS en 2020,  el
plan de seguro NRUS solo representa el 0.3%, plan independiente  0.1% y plan microempresa 0.04% (SIS, 2020)  . Por
70
otro lado, en el caso del acceso a pensiones, no se han puesto en práctica mecanismos  para facilitar la a?liación de las
y los trabajadores independientes, sobretodo para las y los de menores recursos.
El problema  principal  es que  existe la  necesidad de  mejorar  la regulación  laboral y  de seguridad  social  para estos
trabajadores y trabajadoras. Levy et al. (2013) plantean que, en contextos de alto autoempleo como el peruano, lo óptimo
sería desvincular las contribuciones a la seguridad social y el empleo asalariado (i.e., eliminar las deducciones salariales
atribuidas a esto) y  pasar a un sistema en  el que se ?nancien con  los impuestos a las ventas;  según los autores, esto
permitiría ampliar la cobertura de la seguridad social, reduciría distorsiones asociadas al pago actual de ella, aumentaría
la productividad total  de factores, y  reduciría la pobreza  y la desigualdad. Por  su parte, Chacaltana  (2014) destaca la
importancia de adecuar la normativa regulatoria a las empresas unipersonales y a las familiares.
Si bien  las cifras de  Chacaltana indican  que el problema  tendría escala reducida,  pues solo el  6% de  las ?rmas que
encuestó eran empresas  familiares, sí se destaca,  entre otras cosas, el  hecho de que un  gran porcentaje de las y  los
trabajadores de estas unidades  productivas ni siquiera perciben un  salario de ningún tipo, es  decir, son trabajadores y
trabajadoras familiares no  remunerados (TFNR), o perciben  ingresos solo de manera esporádica.  Precisamente, cabe
mencionar al grupo  de los TFNR que  trabajan ayudando en sus  actividades a las y  los trabajadores independientes  y
que representan alrededor  de un 10% de la  PEA ocupada en el año 2018  son el grupo con menor  acceso a derechos
laborales y seguridad social, pues solo 2.1% cuenta con contrato, 7.2% estaba a?liado a seguro pagado por el empleador
o por él mismo, y solo 5.4% aportaba a un  fondo de pensiones. Además, es preciso indicar que en este grupo el 68.5%
son mujeres.
?
Limitada capacidad gubernamental para hacer cumplir la regulación laboral
A pesar de que se considera la protección social ?nanciada por la o el empleador como un derecho fundamental de las y
los trabajadores, los bajos niveles de cumplimiento son preocupantes. Según cifras de la Encuesta Nacional de Hogares
2007-2019,
menos del 40%  de las y  los trabajadores del Perú  tienen contrato laboral (o  están registrados en  SUNAT,
para el caso de las y los trabajadores independientes o por cuenta propia), y solo  una cifra similar recibe del empleador
o empleadora  las contribuciones respectivas  al seguro  de salud y  contribuye al sistema  de pensiones. Así  mismo, el
pago de la  RMV es muy limitado: solo  un poco menos de la  mitad de las y los  trabajadores recibe al menos esta  cifra
69
70
Respecto a esquemas no  contributivos, el Decreto de Urgencia  Nº 017-2019 dispone que toda persona  sin seguro de salud sea a?liada  automáticamente al
régimen subsidiado a cargo del SIS (SIS para Todos).
Ministerio de Salud - Estadísticas de asegurados, atenciones y atendidos al 31 de Diciembre de 2020 Boletín - Base de datos SIS.
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como remuneración. Por último, otras condiciones de abuso,  tales como enganche, descuento por consumo de víveres
o amenazas físicas que se ha evidenciado en campamentos mineros de Arequipa y Ucayali son muestra de la presencia
del trabajo forzoso en nuestro país (Decreto Supremo Nº 015-2019-TR)
Además de los altos costos del  cumplimiento, esto podría suceder por la limitada capacidad gubernamental para  hacer
cumplir la regulación laboral (De Andrade, Bruhn & McKenzie, 2013). En efecto, el poder de ?scalización y sanción en el
Perú es particularmente bajo. Díaz (2014) pone en evidencia que en algunas regiones del Perú cada inspector de trabajo
tendría que supervisar a más  de 900 ?rmas en un año para cubrir solo  a aquellas registradas en la planilla electrónica;
es decir, esta cifra excluye a todas las empresas informales, las cuales podrían incumplir la legislación laboral con mayor
intensidad. En  un  contexto de  este tipo,  si consideramos  el incumplimiento  de la  legislación laboral  como  cualquier
otro delito, el  bajo poder de ?scalización implica  una baja probabilidad de detección  de infractores, lo que aumenta  su
número (Becker, 1968). Las cifras más actualizadas de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL)
indican que en el Perú existen 739 inspectores e inspectoras de trabajo. Notablemente, la dispersión geográ?ca de este
reducido personal parece  ser inadecuada: más de la  mitad se encuentra en  Lima, mientras que, en algunas  regiones,
como Amazonas, Huancavelica, Pasco y Tumbes, hay menos de cinco inspectores o inspectoras para todo el territorio.
Tabla 21. Número de inspectores y trabajadores y trabajadoras por departamento, 2020
Departamento
Número de inspectores
Amazonas
4
13
6
Áncash (Áncash + Chimbote)
Apurímac
Arequipa
Ayacucho
Cajamarca
Callao
26
7
8
28
16
4
Cusco
Huancavelica
Huánuco
Ica
6
15
18
25
18
459
5
Junín
La Libertad
Lambayeque
Lima
Loreto
Madre de Dios
Moquegua
Pasco
5
5
4
Piura
26
9
Puno
San Martín
Tacna
12
5
Tumbes
4
Ucayali
11
739
Total
Fuente: O?cina de Recursos Humanos- SUNAFIL. Elaboración propia.
Nota: Solo se considera inspectores e inspectoras en SUNAFIL, no de GORES.
?
Falta de conocimiento sobre seguridad social, derechos y bene?cios laborales
Una razón  adicional por la que  ?rmas y trabajadores  y trabajadoras podrían  incumplir con la  legislación laboral es su
desconocimiento. Prelle (2017) destaca la importancia de que las y los trabajadores conozcan los principales aspectos de
la legislación laboral vigente, pues se trata de una herramienta potente para resolver problemas cotidianos.
Existen en el  Reino Unido estudios que indican  que las y los  trabajadores conocen menos de la  legislación laboral de
lo que creen conocer, así  como que muy pocos saben cómo  proceder ante un despido arbitrario (Meager et  al., 2002).
Los empleadores también  parecen estar igual de desinformados  (Masso et al., 2013). En  el caso del Perú, por  el lado
empresarial, Jaramillo (2009) también documenta una falta de conocimiento entre microempresarias y microempresarios
peruanos  acerca  de  los  permisos  necesarios  para  que  su  ?rma  opere  formalmente;  si  bien  no se  les  pregunta
especí?camente sobre la legislación  laboral, el hecho de que se  desconozcan los requerimientos mínimos para operar
formalmente hace razonable suponer que también se desconocen otro tipo de normas como las laborales.
Por otro lado, mediante diarios locales  como Gestión (2014) o Correo (2011), servidores públicos señalan  que las y los
trabajadores presentan un  gran nivel de desinformación  acerca de las condiciones de  regímenes laborales especiales
o la posibilidad de reclamar ante situaciones de discriminación en  el trabajo, respectivamente. Así mismo, en reuniones
bilaterales con el sector Trabajo se encontró que hay una preocupación por la desinformación de  las y los trabajadores,
y por la necesidad de que haya servicios que provean esta información.
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Por último,  la situación  de desinformación sobre  los derechos  laborales en los  trabajadores (incluidos  los migrantes)
puede conllevar a convertirse en trabajo forzoso. Según la OIT (2015), hay varios indicios  de que un trabajo es forzoso,
tales como abuso de vulnerabilidad, intimidación y amenazas, condiciones precarias de trabajo y tiempo extra excesivo.
Si bien estos indicios no son su?cientes para considerar un trabajo como forzoso, la falta de información puede aumentar
la probabilidad de que lo sea.
?
Avances en regulación laboral y protección social de las y los trabajadores
En cuanto a  las adecuaciones implementadas por  el sector con el  objetivo de atender las  necesidades de las micro  y
pequeñas empresas, y con ello promover mayor formalización laboral, se estableció el Régimen Laboral Especial de las
micro y pequeñas empresas (MYPE), que reduce el costo laboral no salarial de la contratación de las y los trabajadores
respecto al  Régimen General de forma  signi?cativa, pues el  pago de bene?cios  laborales como las  grati?caciones, la
compensación por tiempo de servicios (CTS) y el pago de seguro de salud se redujeron considerablemente. Sin embargo,
este régimen no ha logrado la cobertura esperada en materia de cantidad de empresas y de trabajadores y trabajadoras,
y no habría sido efectivo en alcanzar su objetivo: no se han dado los incentivos adecuados para la formalización laboral
de la MYPE, y solo  una minoría está constituida por negocios con trabajadoras  y trabajadores asalariados, de acuerdo
con las evaluaciones realizadas (Chacaltana, 2014, 2016).
Por  otro lado,  aunque ha  habido  distintos estudios  sobre  el marco  institucional  del mercado  laboral  en los  últimos
años, que analizan el vínculo entre el marco  institucional, las normas y reglas formales e informales que establecen los
incentivos y restricciones para  la actuación de los agentes  en el mercado laboral, y los  resultados del mercado laboral
(Jaramillo, 2007), no existe un consenso respecto a las mejores opciones de política o de reforma laboral en  la materia.
Además, estos temas se han analizado en el marco de la discusión de la Nueva Ley General del Trabajo, pero aún no se
ha llegado a un acuerdo a través del diálogo tripartito.
4.3.5
Desigualdad en oportunidades de empleo
Se entiende  el concepto  de igualdad  de oportunidades  como la  situación en  la que los  mismos niveles  de esfuerzo
conllevan  un mismo resultado  educativo o laboral,  sin importar  las condiciones  iniciales (Roemer,  1998). En materia
laboral, la  OIT de?ne la igualdad  de oportunidades  como el hecho  de que la trabajadora  o el trabajador  pueda elegir
libremente  un trabajo en el que le sea posible  desarrollar  plenamente su potencial  y ser remunerado  exclusivamente
con base en sus  méritos. Además, el  Perú, como Estado  miembro de las Naciones  Unidas, ha suscrito  los Objetivos
de Desarrollo  Sostenible (ODS),  que contemplan garantizar  el pleno empleo  decente a toda la población,  incluyendo
a las personas  con discapacidad.  El  concepto de  empleo decente  tiene como  parte de  su de?nición  el salario justo
y el empleo  libre de discriminación,  por  lo que un contexto  en el que hay desigualdad  de oportunidades  por  motivos
ajenos  a los  méritos profesionales   causaría  una reducción  del  empleo decente.  Así  mismo, Delgado  et  al. (2016)
mencionan  que  la  discriminación  podría  empujar  a  los  individuos  de  determinadas  poblaciones  hacia  mercados
laborales  precarios.
Se puede  observar  esta desigualdad  en el  mercado de  trabajo a  través de  las tasas  de  ocupación por  cada grupo
desfavorecido. Por género,  los hombres presentan  una mayor tasa que  las mujeres (81.2%  versus 64.5%); por grupo
etario, los  más jóvenes  tienen una  tasa de ocupación  de 64.7%;  y, por  último, por  origen étnico, se  tienen tasas  de
ocupación que van desde el 69.2% para los blancos hasta el 78.4% para la población quechua.
Grá?co 68. Tasa de actividad por sexo, grupo etario y origen étnico, 2019 (porcentajes)
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4
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2


Fuente: INEI (2019). Elaboración propia.
Se observa también  que quienes sufren  algún tipo de discapacidad  tienen menos posibilidades  de conseguir empleo.
En el Perú, esta población  registra tasas de participación muy bajas en  el ámbito del trabajo: en 2015, el  72.7% de las
personas sin discapacidades  participó del mercado laboral, mientras  hizo lo propio solo  el 44.6% de las  personas con
discapacidad (INEI, 2015). Esta situación  es aún peor en la costa  peruana, donde solo una de cada tres  personas con
discapacidad participa de la fuerza laboral.
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NORMAS LEGALES
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Por último,  a pesar  de que  se han  implementado algunas  medidas y se  han discutido  distintos planteamientos  para
mejorar la  regulación laboral y  de protección  social para las  y los  trabajadores, no ha  habido resultados  sustantivos.
Así, con el ?n de fomentar la formalización de las y los trabajadores de las empresas de menor tamaño, se estableció el
Régimen Laboral Especial de las micro y pequeñas empresas (MYPE), con el propósito de aminorar de forma signi?cativa
el costo  laboral no salarial  de la contratación  de las y  los trabajadores en  comparación con el  Régimen General,  por
medio de  la  reducción del  pago de  bene?cios laborales  como  las grati?caciones,  la CTS  y el  seguro de  salud.  Sin
embargo, este  régimen no  ha logrado la  cobertura esperada  en cuanto a  cantidad de  empresas y de  trabajadores y
trabajadoras. Además, tales  incentivos no han contribuido  a la formalización  laboral de las  MYPE, y solo una  minoría
se han convertido en negocios con trabajadores y trabajadoras asalariados, según reportan las evaluaciones realizadas
(Chacaltana, 2014,2016).
Por otro  lado, aunque  se han  llevado a  cabo distintos  estudios  sobre el  marco institucional  del mercado  laboral  en
los  últimos  años, que  analizan  el  vínculo  entre  el marco  institucional,  las  normas  y  reglas formales  e  informales
que establecen  los  incentivos y  restricciones para  la actuación  de los  agentes en  el mercado  laboral, así  como los
resultados del mercado  laboral (Jaramillo, 2007), no existe  consenso respecto a las mejores  opciones de política o de
reforma laboral. Estos  temas también han sido analizados  en el contexto de la  discusión de la Nueva Ley General  del
Trabajo, pero  aún no se  ha llegado a  un acuerdo que  satisfaga a las  tres partes  en diálogo. Por  último, una  medida
reciente, dada  en el marco  de la universalización  del  aseguramiento en  salud, ha consistido  en otorgar  el acceso al
Seguro  Integral de  Salud a  toda persona  que no  tuviera seguro  de salud  (Decreto  de Urgencia  N.º 017-2019).  Sin
embargo, esta  medida aún debe evaluarse,  sobre todo por las  limitaciones de la  oferta pública de servicios  de salud,
la falta  de un sistema  integral de  salud y su  posible efecto negativo  en la  formalización de  las y los  trabajadores de
menores ingresos,  ya que  podría desincentivar  su contratación  formal para  acceder al bene?cio  del seguro  a través
de EsSalud.
?
Discriminación en el mercado de trabajo
La literatura  peruana reciente señala que  aún existen tratamientos  discriminatorios en la  contratación y remuneración
cuando se comparan grupos con características raciales diferentes. En Lima Metropolitana se discrimina a personas  de
origen indígena  durante la etapa de  postulación. En particular,  esto suele ocurrir  en el caso  de mujeres para  puestos
de secretaria  (Moreno, Ñopo, Saavedra &  Torero, 2012). Galarza,  Kogan y Yamada  (2012) ahondan en  este punto al
capturar la discriminación  por el origen del  apellido. Los autores encuentran  que las personas con apellidos  de origen
occidental reciben mayores  respuestas de los empleadores,  a pesar de  ostentar un nivel de  capital humano similar al
de sus  contrapartes con apellidos  de origen  indígena. Por su  parte, Ñopo, Saavedra  y Torero  (2004) indican que  los
individuos de  origen blanco gozan  de salarios 12  % mayores que  sus pares  no-blancos, a pesar  de tener niveles  de
capital humano iguales. Además, existe  evidencia de que las y  los afrodescendientes también son discriminados  en la
primera etapa de contratación: recibieron 38% menos llamadas que los peruanos de origen  blanco (Galarza, Yamada &
Zelada, 2015).
Grá?co 69. Perú: ingreso laboral promedio mensual según origen étnico, 2019
(S/)

















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Fuente: ENAHO-INEI. Elaboración propia.
En cuanto al género, existe evidencia de comportamientos discriminatorios hacia las mujeres, pues la brecha de ingresos
total —sin tomar  en cuenta diferencias de  edad, nivel educativo  alcanzado, tipo de ocupación,  entre otros— asciende
a 28.5% a nivel nacional en 2018;    en otras palabras, para que las mujeres tengan  el mismo ingreso que los hombres,
71
requieren adicionar a los suyos el 28.5% de los ingresos por trabajo obtenido por la PEA masculina. Esta brecha se situó
en 31.3% en al ámbito urbano y en 39.8% en el área rural. Tales diferencias no habrían variado signi?cativamente desde
hace 11 años (INEI, 2019).
71
Brecha = (Ingreso promedio de los hombres – Ingreso promedio de las mujeres) / Ingreso promedio de los hombres.
86
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Tabla 22. Ingreso promedio mensual por sexo y área de residencia
(S/)
Fuente: INEI (2019).
De la misma manera, por niveles educativos, esta brecha se hace  mayor en los grados más bajos (31.2% alcanzaron a
cursar solo primaria, y 32.9%, secundaria). No obstante, es igual de preocupante que esta brecha ascienda a 26.9% para
las mujeres con educación superior  no universitaria y a 25.6 % para aquellas  que cuentan con educación universitaria,
pues sigue siendo considerable. Por último, como muestra el siguiente grá?co, esta diferencia ha permanecido constante
por 11 años.
Grá?co 70. Brecha total de ingreso por sexo según nivel educativo alcanzado
1
Incluye: sin nivel e inicial. A partir del año 2017 se incorpora educación básica especial.
Fuente: INEI (2019).
Por grupos de edad, según datos de la ENAHO 2018 (INEI, 2019), la brecha total es mayor para el rango de 45 a 59 años
(33.8%),
seguido del de 25 a 44 años (27.2%), las personas  entre 60 y 64 años (26.6%) y, por último, aquel compuesto
por quienes tienen entre 14 y 24 años (18.7%). En suma, la brecha tiende a aumentar con la edad y a disminuir a mayor
nivel educativo alcanzado.
Al calcular la  brecha salarial en Lima  Metropolitana en el período  1986-2000, Ñopo (2008) encuentra  que las mujeres
ganaban 45%  menos que  los hombres,  pero solo el  62% de  esta diferencia  no se podía  explicar por  características
observables (edad, nivel educativo alcanzado,  tipo de ocupación, etcétera); es decir, las mujeres  ganaron 28 % menos
que sus  contrapartes hombres  de características  similares. La  brecha salarial sería  mayor en  los estratos  de menor
ingreso, y creciente  en los estados  civiles de casada o  conviviente y mientras  mayor es el número  de integrantes del
hogar (Alfaro & Guerrero, 2013).
En algunos casos, la brecha salarial se  amplía conforme aumenta la edad de la persona. Una posible explicación  sería
que la  carga familiar  de las  mujeres crece con  el aumento  de su  edad, pues ello  las hace  menos atractivas  para el
mercado laboral (Castillo, 2011). Esto se debe a que persisten roles concernientes a las responsabilidades familiares que
desfavorecen a las mujeres: mientras estas últimas tienen una carga global de trabajo mayor que los hombres (75 horas
y 53 minutos a la semana  versus 66 horas 31 minutos, respectivamente), las primeras pasan  una mayor proporción de
su carga de trabajo realizando  trabajo no remunerado (52% en el  caso de ellas, 24% en el de  ellos; o, en unidades de
tiempo, 39 horas y 28 minutos versus  15 horas y 53 minutos, según cifras de la Encuesta  Nacional del Uso del Tiempo
[ENUT] del año 2010) (Freyre & López, 2011).
Polachek (2019) sugiere que la evidencia más reciente sobre las brechas salariales por género parece refutar la hipótesis
de que el origen de esta problemática se encuentra en la discriminación por parte del empleador o empleadora. El autor
muestra que estas brechas solo se hacen evidentes luego de que las trabajadoras inician el proceso de formación de una
familia, y que las  brechas salariales por género de hecho  no son muy notorias entre hombres  y mujeres solteros, pero
se disparan una vez que se  compara a hombres y mujeres casados-casadas o con hijos.  Sin embargo, el Perú escapa
completamente a esta lógica. Se observa que mientras que el ratio entre el salario promedio de la mujer soltera dividido
entre el salario promedio del hombre soltero oscila entre 80% y 115% para otros países de la región, en el Perú esta cifra
asciende a tan solo el 50 %. Esta evidencia sugiere que, al menos para el caso peruano, la brecha salarial por género es
independiente del proceso de formación de una familia.
El Peruano / Domingo 13 de junio de 2021
NORMAS LEGALES
87
Tabla 23. Ratio de los salarios de mujeres solteras y sin hijos entre el salario de hombres solteros y sin hijos
País
Perú
Ratio
50
Brasil
100
115
80
Colombia
México
Uruguay
105
Fuente: Polachek (2019). Elaboración propia.
Las personas  con discapacidad aún  experimentan formas  de discriminación o  incluso exclusión  del mercado laboral:
de acuerdo con la  ENEDIS 2012, el 23.1% de las  personas desocupadas con discapacidad manifestaron  que la razón
fundamental que les ha impedido conseguir trabajo es la discriminación por sus limitaciones. Así mismo, la brecha salarial
sería de 17%, de acuerdo con la ENEDIS 2012, de la cual el 3.35% sería un componente no explicado (Berletti & Yllescas,
2014).
Previamente, para el año 2003, se había encontrado una brecha en las tasas de participación laboral de 31.7 pp y
de ocupación de 29.6 pp, cuyo componente no explicado era de 66.6 % y de 72%, respectivamente (Maldonado, 2007).
?
Condiciones y situaciones de vulnerabilidad especí?cas
Se de?ne como persona vulnerable    a quien tiene muchas di?cultades  para insertarse en el mercado laboral o  que ha
72
logrado incorporarse, pero en empleos  precarios (Alcázar et al., 2018). Algunas de estas vulnerabilidades  responden a
que los centros-puestos  laborales no están adecuados  para satisfacer los requerimientos  de algunas poblaciones con
necesidades especí?cas, como mujeres lactantes o personas con discapacidades físicas, lo que lleva a los miembros de
estos grupos a decidir excluirse del mercado laboral. Asimismo, el abuso de  vulnerabilidad por parte del empleador y la
involuntariedad por parte del trabajador puede conllevar a una situación de trabajo forzoso.
Por ejemplo, un grupo vulnerable son las personas con discapacidades que necesitan de algún ajuste en la infraestructura
de su  centro laboral  para poder desempeñarse  adecuadamente. Las  personas con discapacidad  no cuentan  con las
condiciones de trabajo  necesarias para desarrollarse en  el trabajo: el 73.2%  de personas ocupadas con  discapacidad
de 14 y más años con trabajo dependiente manifestaron que su puesto de trabajo no se ha adecuado a sus limitaciones
(ENEDIS, 2012). Existe evidencia de que los altos costos de estas adecuaciones podrían desincentivar a los empleadores
y empleadoras a contratar a los miembros de esta población (Acemoglu & Angrist, 2002; DeLeire, 2000).
Otro grupo  poblacional vulnerable es  el de los migrantes,  en particular los  venezolanos,
73
quienes, según  cifras de la
ENPOVE (2018), carecen del soporte institucional para insertarse de manera adecuada en el mercado laboral  peruano.
De manera especí?ca, más del 97% no ha  podido convalidar su nivel educativo, solo el 27% tiene permiso temporal de
permanencia, y entre el 88%  y el 94% de aquellas y aquellos  que lograron tener un empleo consiguieron uno  informal.
Experiencias muy cercanas a la masiva migración venezolana al Perú (más de 600 mil), como la ola migratoria del Perú
hacia Chile,  sugieren que los  inmigrantes suelen desempeñarse  fuera del mercado laboral  asalariado, principalmente
en el  sector de servicios  domésticos (Contreras et  al., 2018). Alrededor  del 54% de  los migrantes considera  que sus
necesidades de empleo no han sido cubiertas. Por último, la decisión de migrar se toma en circunstancias desfavorables,
con lo que quienes lo hacen quedan expuestos a excesos por parte de sus empleadores.
La población pobre  también es vulnerable:  al carecer de  activos y enfrentar restricciones  crediticias, se les  hace muy
difícil ?nanciar la  búsqueda de empleo mientras  se encuentran desempleados  o desempleadas. Del mismo  modo, los
trabajos de  larga duración  y poca paga  que usualmente  tienen las  y los  pobres no les  permiten buscar  otro empleo
mientras se desempeña el actual (Todorova & Dzharova, 2010). Se ha encontrado evidencia empírica de este mecanismo
teórico en países  desarrollados (Rendon, 2006; Bloemen &  Stancanelli, 2001, He &  Marie, 2018). Y si bien  no existen
en el Perú  estudios que conecten  todos estos fenómenos de  forma simultánea, sí hay  evidencia de que:  i) los costos
de búsqueda de  empleo son importantes (Lavado et  al., 2016); ii) las y  los pobres en el Perú  tienen activos muy poco
valiosos (Escobal et al., 1999); y, iii) las y los pobres enfrentan barreras de acceso a los mercados crediticios (Escobal et
al., 1999). Estas evidencias sugieren que la población pobre en el  Perú no puede escapar de la pobreza a través de un
empleo decente, pues no tiene capacidad para costear el proceso de buscarlo.
En el caso de la mujer, también puede sufrir una situación de vulnerabilidad cuando  vuelve al mercado de trabajo luego
de ser  madre: el hecho  de que  haya tenido un  parto en  el último año  incrementa su  probabilidad de ser  trabajadora
precaria en  3.9%, y  de  ser urbano-vulnerable  en 37%  (Alcázar, Balarín,  Glave &  Rodríguez, 2018).  Sumado a  ello,
incrementos en el costo del cuidado  infantil aumentan el salario de reserva de la mujer (salario  mínimo a partir del cual
estaría dispuesta a entrar en  el mercado laboral) y, por ende, reducen la  participación laboral (Boyd & Rentería, 2018).
Por tanto, los servicios de cuidado  infantil son prioritarios para garantizar la participación de las  mujeres en el mercado
laboral. Otro problema encontrado es la ausencia de facilidades para madres lactantes: si bien se observa un crecimiento
constante del número de lactarios institucionales en el país —de 500 en el 2013 a más de 1400 en el 2017—, la mayoría
de ellos se  ha construido en instituciones privadas. A 2017,  alrededor del 79% de todos  los lactarios institucionales se
encuentra en este tipo de instituciones (Comisión Multisectorial de Lactarios). El dé?cit de este tipo de servicios di?culta
la compatibilización del cuidado familiar con el empleo.
72
73
Este es un fenómeno distinto a la discriminación, pues concierne a situaciones en las  que existe una condición legítima —y no necesariamente un prejuicio—
que di?culta el acceso o el desempeño laboral de las y los trabajadores.
Es pertinente abordar el tema de la migración venezolana, dada su magnitud y la presión que ejerce sobre el mercado laboral local.
88
NORMAS LEGALES
El Peruano
Domingo 13 de junio de 2021 /
Grá?co 71. Evolución del número de lactarios institucionales por sector












3ULYDGR
3~EOLFR

Fuente: Informe de la Comisión Multisectorial de Lactarios 2017. Elaboración propia.
Por otro  lado, la  pandemia del COVID-19  implicó el  cierre de  colegios y centros  de cuidado,  lo que se  tradujo en  el
surgimiento de un  problema adicional relacionado con  los estereotipos de género.  En ese sentido, la Organización  de
EstadosAmericanos (OEA) mani?esta que la pandemia podría profundizar las desigualdades de género existentes, sobre
todo en las familias con niñas y niños pequeños y personas vulnerables (OEA, 2020). Las estimaciones de la OIT (2018),
basadas en encuestas  de 64 países, mostraban  que las mujeres realizaban  el 76.2% de las  horas de trabajo cuidado
no remunerado. En el caso peruano,  INEI (2019) da cuenta de que las mujeres  dedicaban mayor cantidad de tiempo a
actividades no remuneradas que los hombres. En especí?co, destinaban 39 horas 28 minutos a la semana a actividades
no remuneradas,  frente a  15 horas  54 minutos  de los hombres  (una brecha  de 23  horas 34  minutos). Por su  parte,
Taub (2020) expresa  que la pandemia está afectando  fuertemente a las madres trabajadoras  en países desarrollados,
fenómeno que debe estar reproduciéndose en nuestro país, a juzgar por los roles de género y las responsabilidades  de
cuidado asignadas a las mujeres.
Por último,  también  son vulnerables  en este  sentido la  población penitenciaria  y  las víctimas  de trata  de personas.
Si bien  ambas poblaciones presentan  características diferentes,  enfrentan desafíos similares,  pues es esperable  que
sus miembros  deban  resolver limitaciones  previas antes  de estar  listos para  ocupar un  empleo.  Para el  caso de  la
población penitenciaria en los Estados Unidos, se encuentra que un 70% no ha culminado la educación básica, un 50%
es funcionalmente analfabeto,  un 75% es  drogodependiente y una proporción  no menor tiene  enfermedades crónicas
como VIH/SIDA y hepatitis C (Holzer, Raphael & Stoll, 2003). En el Perú la situación es similar: por ejemplo, 60.2% no ha
culminado la educación básica (INEI, 2016), el 2.3% tiene alguna enfermedad de transmisión sexual (incluyendo hepatitis
y VIH/SIDA), y el 18.3% sufre de depresión o de ansiedad.
?
Avances en la reducción de desigualdad de las oportunidades de empleo
En estos últimos  años ha habido avances en  el reconocimiento de las  desigualdades en materia laboral.  Los cambios
hechos en  la nueva Ley  General de  la Persona con  Discapacidad, o Ley  N.º 29973,  de 2012, permitieron  una mejor
implementación  y  establecieron incentivos  económicos  a  la  contratación de  personas  con  discapacidad.  Entre los
principales bene?cios están: boni?cación del 15% sobre el puntaje ?nal en los concursos públicos de entidades públicas;
obligatoriedad  de no  tener  una  proporción inferior  al  5%  de la  totalidad  del  personal con  estas  características  en
instituciones públicas; obligatoriedad de una proporción de al menos 3% de los empleadores y empleadoras en entidades
privadas con más de cincuenta trabajadores y trabajadoras; créditos y asesoría ?nanciera a empresas promocionales.
74
Asimismo, recientemente se ha aprobado la Política  Nacional Multisectorial en Discapacidad para el Desarrollo al 2030
mediante DS Nº 007-2021-MIMP, cual tiene considera dentro de sus objetivos garantizar la participación de las personas
con discapacidad, en edad de trabajar, en actividades económicas dependientes o independientes,  dentro de lo cual se
plantea que al 2030 e porcentaje de personas con discapacidad en edad de trabajar que están ocupadas se incrementará
al 47.2%. En  materia de igualdad  de género en el  empleo, se han  hecho avances a través  de la Política  Nacional de
Igualdad de Género de 2019 y la ley que prohíbe la discriminación remunerativa entre varones y mujeres (Ley N.º 30709),
que no permite además el despido y no renovación de  contrato por motivos vinculados con la condición de embarazo o
el período de lactancia.
Desde la perspectiva  de la igualdad  de género, para combatir  la agudización del  problema de la desigual  distribución
de labores  domésticas entre hombres y  mujeres durante la  pandemia, la organización  no gubernamental (ONG)  Plan
Internacional, en conjunto con el  Grupo RPP, han lanzado la campaña “Mujeres  de Cambio 2020” como un espacio de
debate que tiene por objetivo  discutir temas y reformas para crear  mayores oportunidades para las mujeres en el  Perú
(RPP, 2020). Se trata de una iniciativa  del sector privado que el sector público debería imitar. Incluso, la  Defensoría del
Pueblo (2020) recomienda  al Ministerio de  la Mujer y Poblaciones  Vulnerables (MIMP) llevar a  cabo una campaña de
comunicación de alcance nacional con un mensaje de corresponsabilidad familiar, que se  adecúe a diversos medios de
comunicación.
74
Se considera Empresa Promocional para Personas con Discapacidad aquella constituida como persona natural o jurídica, bajo cualquier forma de organización
o gestión empresarial, y que desarrolla cualquier tipo de actividad de producción o de comercialización de bienes o prestación de servicios y ocupa un mínimo
del 30 % de sus puestos de trabajo con personas con discapacidad (Ley N.º 27050, de 2003).
El Peruano / Domingo 13 de junio de 2021
NORMAS LEGALES
89
Durante el  2019, el MTPE fue  premiado por su  labor en bene?cio  de personas con  discapacidad (ANDINA, 2019).  El
Programa Trabaja Perú  generó empleo temporal para  696 personas con discapacidad,  cifra que representa  el 3% del
total de participantes en las cerca de 300 obras de infraestructura social, básica y económica que el Programa co?nancia
con 67 millones 515 mil  321 soles. No obstante, el avance logrado, empero,  quedan pendientes temas como la brecha
de infraestructura  de las empresas  para la integración  práctica de las  y los trabajadores  con discapacidad, el  acceso
igualitario al empleo y equidad salarial de las mujeres, así como diseñar incentivos para contratar grupos vulnerables de
discriminación o que se encuentran en una condición de vulnerabilidad.
4.3.6
Entorno social e institucional que no favorece el crecimiento empresarial formal
El entorno social e institucional está constituido por el conjunto de normas sociales y formales que regulan las interacciones
entre los individuos que lo componen. Para Correa (1998), la institucionalidad incluye también el conjunto de  creencias,
ideas, valores,  principios, representaciones colectivas,  estructuras y relaciones  que condicionan las  conductas de  los
integrantes de  una sociedad, caracterizándola  y estructurándola. De  esta forma,  la institucionalidad se  vincula con el
empleo decente porque determina las reglas de juego permitidas y aceptadas entre las empresas, las y los trabajadores
asalariados, las y los trabajadores  independientes, y las y los autoempleados, así como  la infraestructura de la ciudad,
pues esta condiciona las acciones de las y los trabajadores en su búsqueda de un empleo decente.
A pesar  de que  los  factores culturales  y geográ?cos  también juegan  un  rol clave  en el  desempeño económico,  las
diferencias en las instituciones económicas o sociales son la mayor fuente de las brechas entre las tasas de crecimiento
de los países (Acemoglu,  Johnson y Robinson, 2005). Asimismo, Hall y  Jones (1999) señalan que los  distintos niveles
de infraestructura social  (entendida como instituciones y políticas  de gobierno) de los países  son la causa principal de
las diferencias en la acumulación de capital, el nivel educativo alcanzado y la productividad, determinantes que a su vez
impactan en las grandes brechas de ingreso per cápita entre estos países. Según los autores, una infraestructura social
favorable es aquella que brinda un entorno económico que apoya las actividades  productivas y fomenta la acumulación
de capital, la  mejora de las  habilidades, la innovación  y la transferencia tecnológica.  Estas mejoras se  traducen en la
creación de más y mejores empleos, así como en una oferta laboral mejor preparada.
Para medir la institucionalidad en el Perú se observa el Reporte Global de Competitividad publicado por el Foro Económico
Mundial (WEF, por sus  siglas en inglés),   que contempla  la institucionalidad como uno de los 12  pilares de evaluación
75
de la competitividad.   En 2019, el Perú presenta un índice de institucionalidad de 48.9 puntos sobre 100 posibles, con lo
76
que obtiene el puesto 94 de entre 141 países. Para tener una perspectiva  de la situación actual del país, se compara al
Perú con el resto de los países de la Alianza del Pací?co: México se encuentra por debajo del Perú, en el puesto 98, con
48.3
puntos; más arriba está Colombia, en el puesto 92, con 49.3 puntos, y Chile se encuentra en el puesto 32, con 63.9
puntos. La siguiente tabla desarrolla todos los componentes del pilar de institucionalidad para el Perú.
Tabla 24. Componentes del pilar institucional del WEF, Perú 2019
País con la mejor
posición
Componente del índice
Valor
Puntaje
1
Ranking/141
Primer pilar: Instituciones 0-100
Seguridad 0-100
-
-
48.9
59.6
33.4
75.6
99,1=
30.2
49.1
49.1
49.5
73
94
120
134
108
92
Finlandia
Finlandia
1.01
1.02
1.03
1.04
Crimen organizado 1-7 (mejor)
3
Finlandia
Tasa de homicidios por 100.000 habitantes
7.7
99.1
2.8
-
Múltiple (14)
Múltiple (25)
Finlandia
Incidencia de terrorismo 0 (muy alta) – 100 (sin incidencia)
Fiabilidad de los servicios policiales 1 a 7 (mejor)
131
80
Capital social 0-100
Capital social 0-100 (mejor)
Cheques y balances 0–100
Nueva Zelanda
Nueva Zelanda
Finlandia
1.05
49.1
-
74
64
1.06
1.07
1.08
Transparencia presupuestaria 0-100 (mejor)
Independencia judicial 1 a 7 (mejor)
73
2.5
13
Múltiple (2)
Finlandia
25.5
122
E?ciencia del marco legal para impugnar las regulaciones
2.8
29.9
105
Finlandia
1
a 7 (mejor)
1.09
Libertad de prensa 0-100 (peor)
30.2
-
69.8
44.5
25.5
21.6
86.5 =
35
68
98
Noruega
Desempeño del sector público 0–100
Singapur
Singapur
Singapur
Múltiple (3)
Dinamarca
Dinamarca
Finlandia
Finlandia
Finlandia
1.10
1.11
1.12
Carga de la reglamentación gubernamental 1-7 (mejor)
E?ciencia del marco legal para resolver disputas 1-7 (mejor)
Participación electrónica 0-1 (mejor)
2.5
2.3
0.87
-
128
134
35
Transparencia 0-100
Incidencia de corrupción 0-100 (mejor)
Derechos de propiedad 0-100
91
1.13
35
-
35
91
46
95
1.14
1.15
Derechos de propiedad 1 a 7 (mejor)
3.5
3.2
42.4
37.1
121
124
Protección de la propiedad intelectual 1–7 (mejor)
75
En 2019, el Perú se ubica en el puesto 95 de entre 141 países en el índice general de competitividad.
76
El pilar de institucionalidad del WEF está compuesto por: (i) Seguridad, (ii) Capital  Social, (iii) Sistema de Mecanismos de Control y Equilibrio de Poderes, (iv)
Desempeño del sector público, (v) Transparencia, (vi) Derechos de propiedad, (vii) Gobernanza corporativa, y (viii) Futura orientación del gobierno.
90
NORMAS LEGALES
El Peruano
Domingo 13 de junio de 2021 /
País con la mejor
posición
Componente del índice
Valor
Puntaje
1
Ranking/141
1.16
Calidad de la administración de la tierra 0-30 (mejor)
17.5
58.3 =
59
Múltiple (5)
Gobierno corporativo 0-100
-
62.2
59
Nueva Zelanda
1.17
(mejor)
Fortaleza de las normas de auditoría y contabilidad 1 a 7
4.6
59.7
75
Finlandia
1.18
1.19
Regulación de con?icto de intereses 0-10 (mejor)
Gobernanza de los accionistas 0-10 (mejor)
7
5.7
-
70.0 =
57
27
75
Kenia
Kazajstán
Luxemburgo
Orientación futura del gobierno 0-100
44.9
108
1.20
(mejor)
Gobierno que garantiza la estabilidad de las políticas 1–7
3.8
2.8
3
46.7
29.9
34.1
78
Suiza
1.21
Capacidad de respuesta del gobierno al cambio 1–7 (mejor)
119
107
Singapur
1.22
digitales 1-7 (mejor)
Adaptabilidad del marco legal a los modelos de negocio
Estados Unidos
1.23
1.24
1.25
1.26
Visión a largo plazo del gobierno 1-7 (mejor)
2.9
30.9
32.2
51.9
118
74
Singapur
Italia
Regulación de la e?ciencia energética 0-100 (mejor)
Regulación de energía renovable 0-100 (mejor)
32.2
51.9
66
Alemania
Recuento de tratados relacionados con el medio ambiente
23
79.3
56
Múltiple (6)
en vigor (de 29)
1
Las puntuaciones están en una escala de 0 a 100, donde 100 representa la situación óptima o “frontera”.
Fuente: Reporte Global de Competitividad publicado por el Foro Económico Mundial 2019.
Una institucionalidad formal débil se re?ejaría en una escasa provisión de bienes y servicios públicos, lo que afectaría a
trabajadores y trabajadoras y empresas. Entiéndase por bienes y servicios públicos la seguridad, los servicios de justicia,
la atención al ciudadano y la infraestructura pública. Webb  (2008) incide en la de?ciencia de bienes públicos en el Perú
y sugiere  que esta de?ciencia  es causada por  una serie de factores  institucionales. El mismo  autor menciona la  baja
capacidad de recaudación ?scal del país y sugiere que solucionar esto es difícil, pues el problema va mucho más allá que
las elevadas tasas impositivas y radica más bien en el alto nivel de evasión. Por ello, no se vislumbra una política óptima
para atacar este problema.  Webb destaca de?ciencias en los servicios de  salud, educación, seguridad privada, justicia
e infraestructura en general.
?
Patrones culturales y clima de descon?anza
El entorno institucional peruano es débil, y  ello se re?eja en la con?anza o descon?anza de las  y los ciudadanos en las
instituciones del Estado.  Según cifras de INEI  (2020c), el Registro  Nacional de Identi?cación y  Estado Civil (RENIEC)
es la  institución en la que  los ciudadanos confían  más (55.1%), seguida  por la Iglesia  católica (46.4%) y el  Ministerio
de Educación  (36.6%). En  contraste, entre las  menos con?ables  aparecen los  partidos políticos y  el Congreso  de la
República (menos del 10% de los ciudadanos confía en ellos).
Tabla 25. Nivel de con?anza en las instituciones del país, semestre octubre 2019- marzo 2020
Confía
Diferencia
Oct2018/
Mar2019 -
Oct2019/
Mar2020
(p.p
No confía
Diferencia
Oct2018/
Mar2019 -
Oct2019/
Mar2020
(p.p)
Institución
Oct18-
Mar19
Oct19-
Mar20
Oct2018-
Mar2019
Oct19-
Mar20
Registro Nacional de
Identi?cación y Estado Civil
52.0
55.1
3.1
44.1
41.5
-2.6
Iglesia católica
46.8
35.1
30.3
24.9
20.3
46.4
36.6
32.6
22.9
21.6
-0.4
1.5
2.3
-2.0
1.3
51.2
61.4
62.6
72.4
67.3
51.9
60.0
61.5
74.7
67.6
0.7
-1.4
-1.1
2.3
Ministerio de Educación
Fuerzas Armadas
Radio y televisión
Defensoría del Pueblo
0.3
Superintendencia Nacional
de Aduanas y Administración
Tributaria
18.3
19.6
21.4
20.8
3.0
1.2
65.9
71.8
65.8
71.4
-0.2
-0.4
O?cina Nacional de Procesos
Electorales
Policía Nacional del Perú
Jurado Nacional de Elecciones
Municipalidad Distrital
17.6
15.7
13.7
13.0
19.0
15.5
14.8
14.5
1.4
-0.1
1.1
1.5
79.7
74.0
81.9
72.9
78.8
75.1
81.5
73.1
-0.9
1.1
-0.3
0.1
Ministerio Público – Fiscalía de
la Nación
Prensa escrita
17.0
14.4
-2.7
78.2
81.2
3.0
El Peruano / Domingo 13 de junio de 2021
NORMAS LEGALES
91
Confía
Diferencia
Oct2018/
Mar2019 -
Oct2019/
Mar2020
(p.p
No confía
Diferencia
Oct2018/
Mar2019 -
Oct2019/
Mar2020
(p.p)
Institución
Oct18-
Mar19
Oct19-
Mar20
Oct2018-
Oct19-
Mar20
Mar2019
Contraloría General de la
República
12.1
14.0
2.0
68.8
69.1
0.2
Municipalidad Provincial
12.5
11.5
14.0
13.9
1.5
2.3
81.9
67.2
81.1
66.6
-0.8
-0.6
Comisión de Alto Nivel
Anticorrupción
Procuraduría Anticorrupción
Poder Judicial
12.4
10.4
9.5
12.7
11.9
10.7
4.3
0.3
1.5
70.8
83.9
81.7
90.2
92.2
72.1
82.3
79.6
91.2
93.4
1.3
-1.6
-2.1
1.0
Gobierno Regional
1.2
Congreso de la República
Partidos políticos
4.7
-0.3
-0.5
3.5
3.0
1.2
Fuente: INEI (2020c).
Si no existe con?anza en las instituciones, no existe el deber de cumplir las reglas. En América Latina se aprecia un nivel
generalizado de  descon?anza que  propicia un entorno  donde se  ha normalizado el  incumplimiento de  las reglas.  En
efecto, una gran proporción  de empresas incipientes opera fuera  del radar de las autoridades competentes  (i.e., no se
encuentra registrada), y, de la misma manera, muchos individuos autoempleados  evitan registrar su actividad. Además,
hay en el Perú un entorno cultural que fomenta un alto incumplimiento de las reglas (“cultura de la transgresión”), producto
de factores de la dinámica social presentes a lo largo de su historia (Durand, 2012).
En el caso especí?co del empleo, Perry et al. (2008) muestran una serie de hechos estilizados que vinculan la con?anza
en las  instituciones con  el empleo  informal (entendemos  que lo  mismo aplica  para el  empleo no  decente). Primero,
los autores  evidencian que  mientras mayor  es la  corrupción, mayor  es la  proporción de  trabajadores y  trabajadoras
autoempleados, variable usada por los  autores para aproximar la informalidad laboral. Por su parte,  Slonimczyk (2014)
comenta que, más allá de las teorías económicas de la exclusión y el escape relacionadas con la informalidad, existe un
factor cultural particularmente poderoso detrás de las decisiones de trabajar formal o informalmente. Este autor comenta
que en algunos países las normas sociales hacen que sea mal visto admitir que se evaden impuestos (el autor de?ne la
informalidad a partir de este hecho); sin embargo, no es este el caso de Latinoamérica. Jaramillo (2013) parece encontrar
un resultado que  se identi?caría con  lo señalado por Slonimczyk  (2014). En su  estudio, solo una de  cuatro empresas
encuestadas decidió formalizarse luego de que se le ofreciera un incentivo  que cubría los costos totales del proceso de
formalización.
En este entorno de incumplimiento de reglas y normas, la corrupción genera más  descon?anza una vez que se arraiga.
Según la encuesta  mundial de valores  2018, 51% de hombres  y mujeres considera  que personas de su  barrio deben
pagar un soborno, dar un regalo o hacer un favor con el ?n de obtener los servicios que necesitan; 41% cree que el riesgo
en este país de ser  castigado por dar o recibir un soborno, regalo  o favor a cambio de proporcionar un servicio  público
es bajo. Por último, diversos estudios señalan que mayor corrupción está asociada a mayores niveles de empleos  en el
sector informal (Dutta, Kar y Roy, 2013).
?
Insu?cientes e inadecuados servicios públicos
En cuanto a la infraestructura, esta juega un rol relevante, pues favorece el crecimiento de la productividad. Al respecto,
Munnell (1992) realiza un recuento bibliográ?co de estudios que han analizado el impacto de la inversión en infraestructura
en el crecimiento económico. Según la autora, la inversión en capital público puede expandir la capacidad productiva de
una región a través  del incremento de oferta de factores  y a través de la mejora  de la productividad de los recursos  (o
factores) existentes. Según el Plan de Infraestructura para la Competitividad, el Perú se encuentra rezagado en materia
de infraestructura respecto del promedio de la Alianza del Pací?co,  y aún más cuando se lo compara con los países de
la OECD, principalmente en lo que concierne a carreteras (MEF, 2019a).
Un ejemplo de la  importancia de la infraestructura en los mercados  laborales se aprecia en el caso de  los sistemas de
transporte público. Moreno-Monroy (2016) menciona que un sistema de transporte público  ine?ciente podría ser una de
las causas de  la informalidad. Se a?rma  que el empleo formal  suele estar aglomerado en  ciertas zonas geográ?cas a
las que resulta imposible acceder  para trabajadores y trabajadoras que viven en  zonas lejanas a estas áreas. Moreno-
Monroy y Ramos  (2015) encuentran que en  Brasil la informalidad cayó  16% más rápido en  zonas donde se amplió  la
cobertura del  sistema de  transporte público.  Machado y  Toma (2017)  encuentran que,  para el  Perú,  la inversión  en
transportes y  comunicaciones tiene un  efecto positivo sobre  el PBI y  el PBI por  trabajador, aunque el  impacto de  las
comunicaciones solo es indirecto.
Además, Perry  et al.  (2008) muestran que  mientras menor  sea la efectividad  del gobierno  (medida por la  calidad de
los bienes  públicos, de  la burocracia,  la credibilidad  del gobierno,  etcétera), mayor  es la informalidad.  Similarmente,
Saavedra y Tommasi (2007) sugieren que,  si el Estado no les proporciona a  las y los trabajadores bienes públicos que
valoren y,  además, no  existe ningún tipo  de presión  social para formalizarse,  las y  los trabajadores  tendrán pocos o
nulos incentivos para buscar  un empleo formal. Existen problemas  de provisión de servicios básicos  que afectan a las
empresas peruanas. Por  ejemplo, 54.9% de  las empresas que disponen  de energía por red  pública mani?estan tener
problemas con el servicio, como interrupciones-cortes en el ?uido eléctrico (ENE, 2015).
Por otro lado,  en los últimos años  el uso de las  TIC, en especial internet,  ha adquirido vital importancia  para alcanzar
un mayor  desarrollo económico.  Los servicios de  educación y  el desarrollo productivo  de las  empresas, así  como la
transformación del mercado laboral  son cada vez más dependientes  de las TIC. Por ello, es  imprescindible desarrollar
infraestructura capaz de  satisfacer las nuevas necesidades de  la economía (García &  Iglesias, 2017). En ese  sentido,
92
NORMAS LEGALES
El Peruano
Domingo 13 de junio de 2021 /
García y López-Rivas (2012) encontraron que un aumento del 10% en la penetración de la banda ancha en los países de
América Latina y el Caribe estaba asociado a un incremento de 3.19% del PBI y de 2.61% de la productividad, así como
a la generación de más de 67 000 empleos directos.
Según el reporte trimestral (enero-febrero-marzo) del INEI  (2020d), durante los últimos meses el acceso a internet, y  la
calidad de  este servicio, ha cobrado  mayor relevancia, puesto  que se ha  convertido en el  instrumento por excelencia
para que empresas y trabajadores y trabajadoras continúen con sus labores mediante el teletrabajo. Como se aprecia en
el siguiente grá?co, solo el 40.1% de los  hogares a nivel nacional contaban con el servicio de internet. Esta cifra fue  de
62.9%
en Lima Metropolitana, 40.5% en el resto de las áreas urbanas, y solo 5.9% en el área rural. Sumado a ello, solo
el 35.6% de los hogares peruanos contaba con una computadora. Dicha cifra fue de 52.9% en Lima Metropolitana, 38.3%
en el resto de las áreas urbanas y 7.5% en el área rural.
Grá?co 72. Hogares que tienen telefonía ?ja, telefonía móvil, computadora e internet, 2020



























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1
No incluye Lima Metropolitana.
Fuente: INEI-ENAHO 2020.
Con respecto al estado de la infraestructura en  telecomunicaciones, el Perú se encuentra rezagado: según el índice de
desarrollo de banda ancha de  2018, el país ocupa el puesto 48 de  65 países de América Latina y la OCDE, y  el último
lugar entre los países de la Alianza del Pací?co (García & Iglesias, 2019). Del mismo modo, según la BBC (2019), el Perú
está en el puesto 85 de 141 países y séptimo en América Latina en el índice global de internet elaborado por Speedtest
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Avances en el entorno social e institucional
En cuanto a los  avances del gobierno en las  cuestiones relativas a la institucionalidad, ha  habido progresos en bienes
públicos y con?anza en las instituciones. Uno de los principales avances con relación a la ampliación de la infraestructura
de carreteras fue la creación de Provías en 2002. En el año 2000 se habían construido 17 053 km de carretera en la Red
Vial Nacional (RVN), y  el 49.9% de ella estaba pavimentada (MTC,  2011); mientras que, en 2018, la  RVN contaba con
28,856
km, de los cuales  el 74.3% estaba pavimentado (MTC,  2018). No obstante, aún existe  mucho por avanzar con
las redes viales  departamental y vecinal, pues solo  el 11.3% y el 1.62%  de ellas se encontraban  pavimentadas al año
(MTC, 2018). Adicionalmente al mejoramiento de  carreteras, el MTC cuenta con un  Programa
2018,
respectivamente
77
Presupuestal con Enfoque de Resultados (PPR) denominado Reducción del Costo, Tiempo e Inseguridad en el Sistema
de Transporte desde 2016, cuyo objetivo central es  constituir un sistema integrado entre las modalidades de transporte
—terrestre, aéreo, hidroviario y ferroviario—, con el ?n de contribuir a un mayor bienestar de la población y competitividad
de las empresas. Así mismo, el MEF publicó el Plan de Infraestructura para la Competitividad en 2019, con el objetivo de
cerrar la brecha de infraestructura y del desarrollo económico y social del país.
Con la mira puesta en fortalecer el servicio de tecnología para la población, el Estado ha bene?ciado a establecimientos
de salud, comisarías y entidades públicas de  internet gratuito de alta velocidad (Nota de prensa GOB.PE   ). Del mismo
78
modo, dada la  importancia de la digitalización,  se busca mejorar  la calidad de vida  de los ciudadanos con  la ?nalidad
de brindarles  acceso a las  tecnologías de la  información y comunicación.  Desde el plano  de la infraestructura  digital,
el gobierno está  fortaleciendo estrategias de transformación digital  a través de iniciativas como  la Política y Estrategia
Nacional  de Transformación  Digital,  para construir  una  ciudadanía  digital colocando  la  tecnología  al servicio  de  la
población (El Peruano, 2020).
Por otro lado, como una forma de mejorar la con?anza del ciudadano en el Estado peruano, este ha planteado una serie
de iniciativas para luchar contra la corrupción desde hace más de una década. La Defensoría del Pueblo (2011) recopila
77
78
La longitud de la red vial departamental ascendía a 32 099  km en 2018, mientras que la longitud de la red vial vecinal era de 113 998 km en  dicho año (MTC,
2018).
Consultado el  7 de  octubre y  ubicado en  el siguiente  enlace: https://www.gob.pe/institucion/mtc/noticias/215570-mas-de-250-establecimientos-de-salud-se-
bene?ciaran-con-internet-gratuito
El Peruano / Domingo 13 de junio de 2021
NORMAS LEGALES
93
iniciativas presentadas  en el período  2001-2010.
79
Recientemente, la  Presidencia del Consejo  de Ministros (PCM)  ha
presentado un Plan Nacional de la Lucha contra la Corrupción 2018-2021. A pesar de estos esfuerzos, la población aún
tiene poca con?anza en las instituciones. Según cifras de  la ENAHO de octubre de 2019 y marzo de 2020, el 82.3% de
los hogares peruanos no con?aban en el Poder Judicial. Por otro lado, el 78.8% de  los hogares peruanos tienen poca o
ninguna con?anza en la Policía Nacional del Perú (PNP). En el caso de la SUNAT, esta cifra asciende a 65.8%. Por tanto,
hay un largo camino por recorrer con relación con la con?anza en las instituciones.
Recuadro 1: Implicancias del COVID-19 en la estructuración del problema público
Como ya se señaló, la pandemia ocasionada por el COVID-19 no ha cambiado el desarrollo de las causas del problema
público identi?cado.  En ese sentido, estas  causas son las  únicas que se  oponen al empleo  decente, y el  COVID-19
afecta al empleo decente a través de ellas. A continuación, se explicará, con detalle, cómo el COVID-19 impacta sobre
las seis causas directas.
1.
Causa directa 1. Bajo capital humano de la fuerza laboral que afecta sus competencias para el trabajo
Entre  las razones  de  la  existencia del  bajo  capital humano  se  puede  mencionar la  escasa  culminación  del nivel
de educación  secundaria de  la educación  básica, el  bajo nivel  de rendimiento de  las y  los estudiantes  en pruebas
estandarizadas, la  pobre calidad  de los  institutos de  educación superior,  la falta  de experiencia  laboral, la  escasez
de formación continua,  la ausencia de formación de  competencias socioemocionales y digitales. En  el contexto de la
pandemia del COVID-19, no resulta  necesario añadir una nueva problemática a esta  causa directa 1; no obstante, se
deben tomar  en cuenta los  siguientes aspectos importantes:  el aumento de  la deserción en  el sistema educativo,  la
brecha en el acceso digital, la reducción de trabajos de jóvenes y las competencias digitales.
Ilustración 1. Implicancias del COVID-19 en la Causa Directa 1
Aumento de  la deserción en  el sistema educativo.  La culminación del  nivel secundaria de  la educación básica  y
superior está siendo afectada.  En el árbol de problemas,  estas situaciones se incluyen en las  causas indirectas 1.1 y
1.2,
respectivamente.
?
Con respecto a la educación básica, 130 mil y 100 mil estudiantes de educación primaria y secundaria no se han
matriculado este año, respectivamente. Además, más de 200 mil estudiantes de secundaria no están accediendo
a la educación a distancia, a pesar de que  están matriculados. Con ello, la deserción en primaria se incrementó
de 1.3 % en 2019 a 3.5 % este año; y, en secundaria, de 3.5 % a 4 % (Barrenechea, 2020).
?
?
En ese sentido,  el MINEDU lanzó  el piloto “Contigo, la  educación no para”,  que permitirá a las  y los docentes
y a los directores  y directoras identi?car de manera temprana a  las y los estudiantes que podrían  abandonar la
escuela (Barrenechea, 2020; El Comercio, 2020).
Según datos del MINEDU, la tasa de deserción de la educación superior se ha incrementado de 12 % en 2019 a
18.6
% en lo que va de 2020. Por tipo de gestión, la tasa de deserción en las universidades públicas alcanza el 9.9
%
y, en las privadas, el 22.8 % (Alayo, 2020). En relación con esto, el MINEDU ha invertido más de S/600 millones
para el apoyo a la conectividad de las alumnas y  los alumnos, y en el ?nanciamiento directo para la continuidad
de estudios (Alayo, 2020).