Derecho
Abogado y Contador Público Colegiado.
Egresado de la Universidad Nacional de San Agustín de Arequipa.
Master en Derecho Tributario por la Universidad de Barcelona.
Estudiante de derecho de la PUCP.
El objetivo del presente aporte académico es analizar cuál debería ser, bajo nuestro punto de vista, el tratamiento correcto que debe llevar a cabo la administración pública al momento de recalificar un determinado recurso administrativo, en atención estricta a los principios rectores y el desarrollo normativo del actual Texto Único Ordenado (TUO) de la Ley del Procedimiento Administrativo General (1), teniendo como subyacente el carácter tuitivo que rige el derecho administrativo.
El artículo IV del Título Preliminar de la LPAG regula lo concerniente a los principios del procedimiento administrativo, señalando en su numeral 1 que el procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente, entre otros, en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo:
** Principio de legalidad, según el cual las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitución, la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas.
** Principio del debido procedimiento, según el cual los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impunar las decisiones que los afecten.
** Principio de celeridad, según el cual quienes participan en el procedimiento deben ajustar su actuación de tal modo que se dote al trámite de la máxima dinámica posible, evitando actuaciones procesales que dificulten su desenvolvimiento o constituyan meros formalismos, a fin de alcanzar una decisión en tiempo razonable, sin que ello releve a las autoridades del respeto al debido procedimiento o vulnere el ordenamiento.
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** Principio de eficacia, según el cual los sujetos del procedimiento administrativo deben hacer prevalecer el cumplimiento de la finalidad del acto procedimental, sobre aquellos formalismos cuya realización no incida en su validez, no determinen aspectos importantes en la decisión final, no disminuyan las garantías del procedimiento, ni causen indefensión a los administrados. En todos los supuestos de aplicación de este principio, la finalidad del acto que se privilegie sobre las formalidades no esenciales deberá ajustarse al marco normativo aplicable y su validez será una garantía de la finalidad pública que se busca satisfacer con la aplicación de este principio.
** Principio de verdad material, según el cual, en el procedimiento la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas.
En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estará facultada para verificar por todos los medios disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, sin que ello signifique una sustitución del deber probatorio que corresponde a estas. Sin embargo, la autoridad administrativa estará obligada a ejercer dicha facultad cuando su pronunciamiento pudiera involucrar también al interés público.
** Principio de predictibilidad o de confianza legítima, según el cual la autoridad administrativa brinda a los administrados o sus representantes información veraz, completa y confiable sobre cada procedimiento a su cargo, de modo tal que, en todo momento, el administrado pueda tener una comprensión cierta sobre los requisitos, trámites, duración estimada y resultados posibles que se podrían obtener.
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Las actuaciones de la autoridad administrativa son congruentes con las expectativas legítimas de los administrados razonablemente generadas por la práctica y los antecedentes administrativos, salvo que por las razones que se expliciten, por escrito, decida apartarse de ellos.
La autoridad administrativa se somete al ordenamiento jurídico vigente y no puede actuar arbitrariamente. En tal sentido, la autoridad administrativa no puede variar irrazonable e inmotivadamente la interpretación de las normas aplicables. Por su parte, el artículo 86 del citado TUO, señala que son deberes de las autoridades respecto del procedimiento administrativo y de sus partícipes:
1.- Actuar dentro del ámbito de su competencia y conforme a los fines para los que les fueron conferidas sus atribuciones;
2.Desempeñar sus funciones siguiendo los principios del procedimiento administrativo previstos en el Título Preliminar del TUO, y
3.- Encauzar de oficio el procedimiento, cuando advierta cualquier error u omisión de los administrados, sin perjuicio de la actuación que les corresponda a ellos.
Ahora bien, en lo referente a los recursos administrativos, el artículo 217 del TUO bajo referencia regula lo concerniente a la facultad de contradicción, prescribiendo lo siguiente: ** Conforme a lo señalado en el artículo 120, frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede su contradicción en la vía administrativa mediante los recursos administrativos señalados en el artículo siguiente, iniciándose el correspondiente procedimiento recursivo.
** Solo son impugnables los actos definitivos que ponen fin a la instancia y los actos de trámite que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan indefensión. La contradicción a los restantes actos de trámite deberá alegarse por los interesados para su consideración en el acto que ponga fin al procedimiento y podrán impugnarse con el recurso administrativo que, en su caso, se interponga contra el acto definitivo.
** No cabe la impugnación de actos que sean reproducción de otros anteriores que hayan quedado firmes, ni la de los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma.
** Cabe la acumulación de pretensiones impugnatorias en forma subsidiaria, cuando en las instancias anteriores se haya analizado los hechos y/o fundamentos en que se sustenta la referida pretensión subsidiaria.
Asimismo, en cuanto a los recursos administrativos, el legislador ha señalado que estos son: a) recurso de reconsideración; y, b) recurso de apelación. Solo en caso de que por ley o decreto legislativo se establezca expresamente, cabe la interposición del recurso administrativo de revisión.
El término para la interposición de los recursos es de 15 días perentorios, y deberán resolverse en el plazo de 30 días, con excepción del recurso de reconsideración que se resuelve en el plazo de 15 días.
En cuanto al recurso de reconsideración, el artículo 219 del precitado TUO establece que se interpondrá ante el mismo órgano que dictó el primer acto que es materia de la impugnación y deberá sustentarse en nueva prueba. En los casos de actos administrativos emitidos por órganos que constituyen única instancia no se requiere nueva prueba. Este recurso es opcional y su no interposición no impide el ejercicio del recurso de apelación.
Por su parte, en cuanto al recurso de apelación, el artículo 220 del TUO bajo mención prevé se interpondrá cuando la impugnación se sustente en diferente interpretación de las pruebas producidas o cuando se trate de cuestiones de puro derecho, debiendo dirigirse a la misma autoridad que expidió el acto que se impugna para que eleve lo actuado al superior jerárquico.
Con el artículo 221 se dispone que el escrito del recurso deberá señalar el acto del que se recurre y cumplirá los demás requisitos previstos en el artículo 124 (2). Asimismo, de conformidad con el artículo 222, se decreta que una vez vencidos los plazos para interponer los recursos administrativos se perderá el derecho a articularlos quedando firme el acto.
Mediante el artículo 223 relacionado con el error en la calificación, el legislador peruano ha determinado expresamente que el error en la calificación del recurso por parte del recurrente no será obstáculo para su tramitación siempre que del escrito se deduzca su verdadero carácter.
No obstante, el artículo 143 que regula los plazos máximos para realizar actos procedimentales, contempla en su numeral 4 que, a falta de plazo establecido por ley expresa, para actos de cargo del administrado requeridos por la autoridad, como entrega de información o respuesta a las cuestiones sobre las cuales deban pronunciarse, estos (es decir, los actos) deben efectuarse dentro de los diez días de solicitados.
Teniendo en cuenta lo señalado hasta esta parte, surge la controversia respecto a cuál ha de ser el tratamiento procedimental correcto ante la interposición de un recurso de reconsideración, que, al momento de su presentación, adolece de uno de los requisitos sine qua non para su trámite: adjuntar “nueva prueba”; pese a que, al momento de hacer valer su derecho de contradicción, el administrado señala expresamente que el mérito del recurso interpuesto es uno de reconsideración.
Ante ello, ¿resultaría arreglado a derecho que la administración “recalifique” sin mayor trámite el citado recurso como uno de apelación?; o, por el contrario, al amparo del artículo 143 de la LPAG, ¿la administración se encontraría obligada a cursar un “requerimiento” a fin de hacer de conocimiento del administrado acerca de la omisión existente y, en virtud de dicho dispositivo otorgar el plazo de diez días a fin de que subsane la misma?
Somos de la opinión que ante el supuesto antes mencionado correspondería a la administración cursar el citado requerimiento, no solo en atención al límite establecido por el propio principio de celeridad consagrado en el Título Preliminar de la LPAG, sino porque, entre otras consideraciones: a) Lo contemplado en el artículo 223 (relacionado con el error en la calificación) solo resulta aplicable siempre que, de manera indubitable (a nuestro juicio), del recurso presentado por el administrado se deduzca su verdadero carácter. Así las cosas: ¿qué implicaría la expresión “se deduzca su verdadero carácter”?.
Para arribar a una conclusión, no cabe duda de que estaremos frente a una labor valorativa e interpretativa, la misma que por su subjetividad no necesariamente deba adoptar un criterio uniforme para todos los casos.
Lo único incuestionable e indubitable de lo que se tendría certeza bajo esta línea de razonamiento es que el “mérito” o “carácter” del acto interpuesto, es uno de naturaleza impugnatoria; subsistiendo la tarea de dilucidar la vía bajo la cual ha de ser tramitado: Reconsideración o Apelación.
b) La previsión expresa de un artículo como el 143 de la LPAG, solo cabría en la medida que la administración, para mejor resolver, se encuentre obligada a cursar un requerimiento al administrado a fin de que, ante la omisión del requisito incumplido (“nueva prueba”), este pueda cumplir con subsanar el mismo dentro del plazo otorgado y fijado por ley. Esto a fin de garantizar la observancia al debido procedimiento administrativo, además de salvaguardar el carácter tuitivo que lleva implícito el derecho administrativo.
A fin de ilustrar lo antes esbozado podríamos señalar los siguientes casos prácticos: En ejercicio de su derecho de defensa, un administrado presenta un recurso al que expresamente denomina “Reconsideración” (independientemente de los argumentos de forma y/o de fondo que glose); no obstante, de la verificación de los requisitos de admisibilidad y procedencia de este, la administración advierte que el mismo adolece de “nueva prueba”.
Bajo nuestro criterio, correspondería que la administración le notifique un requerimiento, solicitando la subsanación de tal requisito dentro del plazo de ley, bajo apercibimiento de declararse su inadmisibilidad. Ello, toda vez que puede darse el caso de que involuntariamente omitió adjuntar el o los documentos que revisten el carácter de “nueva prueba” y que sustenten su pretensión, máxime si se tiene en cuenta la referencia taxativa de la naturaleza del recurso que está presentando.
Distinto sería el caso en el que un administrado interponga un recurso que cuestione un determinado pronunciamiento de la administración sin adjuntar “nueva prueba”; no obstante, la denominación asignada al mismo alude a un “recurso de nulidad”, “recurso de anulación”, “recurso de reclamo”, entre otras referencias no previstas bajo la normativa de la LPAG.
En este supuesto, y dado que, por un lado, el administrado manifiesta su discordancia con el pronunciamiento de la administración, pero sin embargo no cumple con adjuntar “nueva prueba” ni tampoco alude en ningún momento a que su recurso sea uno de reconsideración, correspondería que la administración encause el mismo como uno de apelación.
Como corolario final, se debe considerar que el análisis efectuado acerca de la materia abordada (recalificación del recurso administrativo y observancia al debido procedimiento) reviste especial importancia sobre todo “en cabeza” del administrado, toda vez que ante una errónea “recalificación” por parte de la administración pública se podría, eventualmente, recortar una “instancia” (entendida para efectos ilustrativos como el pronunciamiento a ser emitido por mismo órgano que dictó el primer acto que es materia de la impugnación) al ejercicio del derecho de defensa por parte del administrado.
Ello es así si se tiene en cuenta que, en la mayoría de los casos, en el fuero administrativo, el pronunciamiento en última instancia respecto a una materia controvertida se efectúa mediante el recurso de apelación (salvo aquella casuística en donde algunas entidades públicas aún contemplan el recurso de revisión).
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