En nuestro país, la seguridad social en pensiones esta estrechamente vinculada a la actividad laboral, es decir, contamos con un esquema de acceso a las pensiones condicionado a la laboralización del individuo, la cual a su vez, se encuentra supeditada a la formalidad de la relación de trabajo, que como es sabido, es de aproximadamente el 20% del mercado laboral que no permite que se pueda brindar su acceso a la mayoría de la población, de manera que el principio de universalidad se ve limitado por el carácter laboral del acceso a la pensión.
Reforma previsional
El 24 de setiembre se publicó en el diario oficial El Peruano, la Ley N° 32123, Ley de Modernización del Sistema Previsional Peruano a través de la cual se crea el Sistema Integral Previsional Peruano, que incorpora al Sistema Privado de Pensiones (SPP) y al Sistema Nacional de Pensiones (SNP), con la finalidad de garantizar la protección previsional de todos los ciudadanos, independientemente si mantienen o no un vínculo laboral.
Si ponemos en perspectiva los defectos identificados por la Comisión de Protección Social del año 2017, que determinaban nuestro sistema como un modelo fragmentado, con bajo nivel de cobertura enfocado en el mercado formal, pensiones insuficientes e inequitativas, entre otros, podríamos decir que las reformas presentadas en la Ley N° 32123, están conducidas a corregir dichas deficiencias.
Principales disposiciones a implementar
1. ADOPCIÓN DE UN SISTEMA MULTIPILAR
A decir de Abanto, nuestro sistema debe contar con esquemas bien diseñados que dejen de lado el sistema actual laboralizado, identificando como punto de partida la propuesta contenida en el Informe Final de la Comisión Multipartidaria del Congreso de la República (Proyecto de Ley N° 7042/2020-CR) que postuló dejar de lado el sistema de reparto y el sistema de capitalización individual, reemplazándolos por un modelo multipilar con capitalización conjunta (colectiva e individual) .
Si bien este esquema multipilar no es una creación actual, ya que su implementación parte de un informe del Banco Mundial de 1994, es en el 2007, que el Colegio de Abogados de Arequipa presentó un proyecto de ley (7042/2020-CR) al Congreso para su incorporación en nuestro sistema previsional. Diecisiete años después, adoptamos este modelo a fin de reemplazar el modelo alternativo entre el SNP y el SPP
El esquema multipilar que se implementa con la dación de la Ley N° 32123 cuenta con 4 niveles (pilares) de captación de recursos para garantizar el acceso a la cobertura de pensiones.
El pilar no contributivo está dirigido a personas que no han podido cotizar durante su vida laboral cuya administración y financiamiento se realiza a través del Estado, teniendo por objeto asegurar el pago de pensión a favor de las personas que a la edad de jubilación no cuenten con una pensión proporcional; y que estén en condición de vulnerabilidad, asegurando también las personas con discapacidad severa y grupos vulnerables.
El pilar semicontributivo se enfoca en las personas que han contribuido parcialmente, como puede ser el caso de los afiliados al SNP, que a la edad de jubilación cumplen con las unidades de aporte requeridos para una pensión; y, los afiliados al SPP que a la edad de jubilación no hayan realizado retiros de su cuenta individual de capitalización (CIC) desde la entrada en vigencia de la nueva ley, cuentan con el número de aportes requeridos, y el monto de su CIC resulte insuficiente para financiar una pensión mínima. Así pues, su administración y financiamiento esta a cargo de la ONP o de las AFP, según corresponda y se realizará un financiamiento complementario a cargo del sector público, con el fin de garantizar el acceso a una pensión mínima o una pensión de jubilación proporcional especial.
El pilar contributivo esta administrado también por la ONP y la AFP, y se financia con las personas que han cotizado en su sistema, de manera que, cumplidos los requisitos previstos por ley, gozarán del acceso a prestaciones de jubilación, invalidez, sobrevivencia y gastos de sepelio, según el régimen que corresponda.
Finalmente, el pilar voluntario que es un complemento al sistema que permitirá a los afiliados efectuar cotizaciones con el objeto de mejorar sus pensiones o completar los aportes necesarios para acceder a las prestaciones que brinda dicho pilar, el cual se financia a través de asignaciones o aportes voluntarios con fines previsionales, o para el caso del SPP, se podrán realizar aportaciones voluntarias sin fin previsional de libre disponibilidad. Este pilar también comprende a los aportes por consumo implementados en la reforma.
2. INCORPORACIÓN DE LAS CUENTAS NOCIONALES EN EL SISTEMA NACIONAL DE PENSIONES
Una reforma que no ha sido objeto de los reflectores es la que dispone que la implementación en el SNP, de forma progresiva y con límite hasta el 2030, un régimen de cuentas nocionales fiscalmente sostenible, a fin de que cada afiliado acceda a una pensión determinada según lo aportado, el cual reemplaza a las actuales prestaciones del SNP e incluye a todas las modalidades de pensiones que otorga.
A través de las cuentas nocionales, el modelo de reparto a través un sistema intergeneracional que consolida un fondo común del cual se distribuye el pago de las pensiones actuales tendría que desaparecer paulatinamente, a fin de constituir cuentas individuales similares a las previstas para el SPP.
Se debe considerar que no hay un estudio actuarial y de sostenibilidad que respalde lo previsto en la Ley, no cabe dejar de mencionar, que con esta reforma, podrían generarse reclamos, e incluso, propuestas legislativas, que desnaturalicen la intangibilidad del fondo de pensiones establecido en la cuenta nocional para los afiliados al SNP, similar a las normas de retiro emitidas para el caso de las AFP.
3. APORTE OBLIGATORIO PARA LOS TRABAJADORES INDEPENDIENTES
La obligatoriedad de aportes para los trabajadores independientes guarda relación con la progresividad del reconocimiento de la universalidad en el derecho a la seguridad social, con el cual se busca ampliar el ámbito de garantía en el acceso de pensión para los trabajadores independientes.
Aunque actualmente existen modalidades de aportación para que los trabajadores independientes puedan realizar aportes, sea en AFP o en ONP, para contar con una pensión, es aceptado por la mayoría que nuestro país no se caracteriza por tener una cultura de ahorro con miras a futuro para viabilizar el acceso a pensión.
Se tendrá que analizar si el monto porcentual de la retención será suficiente para permitir el acceso a una pensión a futuro, no obstante, la iniciativa de aplicar una tasa de aporte obligatorio constituirá un acierto dependiendo de la media de cotización que se pueda recaudar, pues, la tasa de retención inicialmente será de 2%, la cual se incrementará en un punto porcentual cada dos años hasta un máximo de 5%.
4. PENSIÓN POR CONSUMO
Uno de los puntos más comentados esta relacionado con el denominado aporte por consumo, el cual tiene la condición de cotización complementaria de naturaleza previsional que se recauda a través de los consumos realizados por los afiliados al Sistema, a través de las boletas de venta electrónicas.
La norma establece que este aporte es intangible e inembargable, por lo que no podrá ser destinado hacia otros fines que no tengan carácter previsional, manteniéndose en la cuenta del afiliado hasta su jubilación, que será administrado por el SPP a través de una cuenta especial, sin embargo, no puede dejar de desconocerse, que la mayor crítica que se le realiza a las AFP es aquella en lo relativo a la forma de administración de los fondos, por lo que, en principio, si bien la reforma contiene esta novedad, no será descabellado, que posteriormente se pretenda reformular este modo de recaudación o incluso, realizar medidas populistas como lo es el retiro de aportes.
Conclusiones
No puede desconocerse que las intenciones de esta nueva ley están enfocadas en corregir ciertas deficiencias sistemáticas previamente identificadas, sin embargo, el enfoque de la reforma de un sistema de pensiones que pretenda alcanzar la universalidad, no puede estructurarse sobre la base de un sistema laboralizado, en la medida que el principal problema para garantizar su acceso es la naturaleza informal de nuestro mercado laboral.
En efecto, la optimización del principio de universalidad de la seguridad social, con cargo a un despliegue progresivo de su reconocimiento, implica que se estructure el sistema con la finalidad de garantizar pensiones mínimas a todos los ciudadanos, bajo la perspectiva de contar con mayor recaudación de aportes y tomando en cuenta la sostenibilidad financiera para dicho fin, que posibilite la viabilidad de los regímenes no contributivos y semi contributivos e impulse los mecanismos contributivos y voluntarios.
De igual manera, el buscar cumplir con la progresiva universalidad en el acceso a la seguridad social, a través de la fijación de un aporte por consumo administrado por las AFP o la ampliación en la obligatoriedad del pago de aportes para los independientes mediante la fijación de una tasa de aporte mínima que difiere de los montos porcentuales previstos para la recaudación de aportes obligatorios, conlleva a evaluar si la reforma ha sido estructurada en base a un estudio de proyección de recaudación a futuro que procure la garantía en el acceso a la pensión a través de estos aportes, o implicará la necesaria intervención del estado para subsidiar el pago de pensiones mínimas a futuro.
A nuestro criterio, la Ley N° 32123 ha sido un primer paso para la mejora de nuestro sistema de seguridad social, resaltando la implementación de la estructura multipilar recomendada por el Banco Mundial y la OIT que deja de lado el sistema dual actual, sin embargo, falla en atender y mucho menos solucionar, los principales defectos que traban el acceso progresivo a la universalidad del derecho a la pensión.
Bibliografía
ABANTO REVILLA, César (2021) Buscando un nuevo sistema de pensiones de seguridad social para el Perú: ¿reforma o refundación? En Revista Laborem N° 25, Lima.
COMISIÓN DE PROTECCIÓN SOCIAL (2017). Propuestas de reformas en el sistema de pensiones, financiamiento en la salud y seguro de desempleo. Lima.
PAITAN MARTINEZ, Javier (2020) La reforma de las pensiones de jubilación en el Perú: un nuevo modelo de protección social por armar Lima.
