La evolución de la contratación pública en el Perú ha alcanzado un nuevo punto de inflexión con la promulgación de la Ley N.° 32563, una norma que no solo modifica aspectos económicos, sino que redefine la arquitectura jurídica del Decreto Legislativo N.° 1057, que regula el Régimen de Contratación Administrativa de Servicios (CAS).
Para comprender este cambio, es imperativo analizar cómo el legislador ha pasado claramente de una narrativa de transitoriedad del CAS a una de estabilización o consolidación de un régimen que originalmente nació para menguar la crisis de los “Servicios No Personales” (SNP) de los años 90, a la par que alcanzar la uniformidad de tratamiento a todo el contingente de servidores públicos.
La reforma actual se concentra en tres pilares fundamentales: la integración con el servicio civil, la nueva tipología de los vínculos contractuales y la equiparación de los beneficios sociales de los servidores.
Cambios estructurales en el régimen CAS
La Ley N.° 32563 introduce un importante cambio al modificar el artículo 3 del Decreto Legislativo N.° 1057, estableciendo la supletoriedad de la Ley N.° 30057 (Ley del Servicio Civil). Anteriormente, el régimen CAS se definía más bien por su aislamiento y su naturaleza administrativa cerrada, pero la nueva redacción admite expresamente una conexión supletoria que debe aplicarse siempre que favorezca al trabajador. Esta cláusula de favorabilidad introduce un criterio pro operario que permite a los gestores de recursos humanos y a los jueces invocar principios de la Ley Servir para cubrir vacíos normativos en el CAS. Un detalle jurídico de alta relevancia es la supresión de la frase que definía al régimen como “transitorio”, lo que termina debilitando la promesa histórica de eliminación del CAS y proyecta una imagen de permanencia dentro del empleo público peruano.
En cuanto a la duración de los contratos, la reforma sustituye el diseño sintético anterior por una tipología detallada que distingue tres modalidades claras. La primera es el contrato a plazo indeterminado, destinado a actividades permanentes y sujeto a concurso público de méritos. La segunda es el contrato a plazo determinado, diseñado para suplencias o necesidades transitorias específicas, tales como emergencias o proyectos especiales. Finalmente, se formaliza el CAS de confianza, que permite el ingreso sin concurso para el entorno directo de funcionarios, aunque supeditado al cumplimiento de requisitos mínimos. Un límite crítico establecido por la ley es que los contratos determinados no pueden exceder el año fiscal, con la posibilidad de prórrogas que, sumadas, no deben superar los cinco años, salvo en los casos estrictos de suplencia.
Esta nueva regulación establece “candados” legales para evitar que la temporalidad se convierta en una vía de fraude para encubrir labores permanentes. No obstante, el numeral 5.3 del nuevo artículo 5 contiene la disposición más polémica: la afirmación de que los contratos a plazo fijo “en ningún caso” se considerarán de duración indeterminada. Si se produce un exceso en el plazo máximo o se detecta simulación o fraude, la ley declara la nulidad de dicha situación, pero bloquea la posibilidad de que el trabajador obtenga la estabilidad laboral indefinida por vía judicial. En su lugar, se establece una indemnización tasada de una y media remuneración por año como única reparación posible, limitando el resarcimiento a un máximo de 12 sueldos.
Mejora sustancial del contenido económico
El segundo gran eje de la reforma impulsada por la Ley N.° 32563 es la elevación de los estándares de protección económica, buscando una igualdad material con los regímenes laborales generales como el Decreto Legislativo N.° 728. La modificación del artículo 6 del Decreto Legislativo N.° 1057 es radical en dos aspectos: el otorgamiento de las gratificaciones y de la Compensación por Tiempo de Servicios (CTS).
En primer lugar, se abandonan los antiguos “aguinaldos”, que consistían en montos fijos determinados anualmente por la Ley de Presupuesto (usualmente girando alrededor de S/ 300), para dar paso a gratificaciones plenas por Fiestas Patrias y Navidad. Cada una de estas gratificaciones equivale ahora a una remuneración mensual completa, lo que representa un incremento sustantivo en el ingreso anual del servidor CAS. Este cambio obliga a las instituciones públicas a realizar un recálculo profundo del costo de su planilla, ya que el impacto fiscal es directo y significativo.
En segundo lugar, se incorpora formalmente el derecho a la CTS. A diferencia del sector privado, donde existen depósitos semestrales, la CTS para el régimen CAS se calcula sobre la base del 100% de la remuneración mensual por cada año de servicios efectivamente prestado. La ley precisa que este pago tiene carácter cancelatorio y solo se hace efectivo al culminar el vínculo laboral, funcionando así como un verdadero fondo de protección ante el cese del trabajador. Aunque la ley establece que estas mejoras se financian con cargo al presupuesto institucional de cada entidad sin demandar recursos adicionales al Tesoro Público, existe el riesgo de una implementación desigual entre entidades con distinta capacidad presupuestaria.
A mi entender, la Ley N.° 32563 no es una norma en línea de una transición hacia la eliminación del CAS, sino un mecanismo de reconfiguración y consolidación definitiva de este modelo dentro del Estado. La reforma muestra su ambivalencia debido a la contradicción interna entre sus propósitos protectores y sus restricciones a la estabilidad. Por un lado, la mejora en gratificaciones y CTS, sumada a la supletoriedad de la Ley Servir, dignifica la posición económica del trabajador y reduce las brechas de discriminación histórica. Pero, de otro lado, el blindaje de la temporalidad mediante la indemnización tasada debilita los derechos restitutorios ante el fraude, permitiendo que el Estado “compre” la irregularidad contractual mediante un pago prefijado.
Un efecto colateral de gran importancia hacia el horizonte es el desincentivo que esta ley genera para el tránsito hacia la Ley del Régimen Civil, impulsada por la Autoridad Nacional del Servicio Civil (Servir). Al alcanzar una equiparación de beneficios con los regímenes más atractivos (como el del Decreto Legislativo N.° 728), los trabajadores CAS pierden el interés en migrar hacia un sistema nuevo y desconocido para ellos. La reforma, en lugar de unificar el empleo público bajo un solo estándar meritocrático, parece estar creando un CAS “reforzado” que compite en beneficios con los regímenes generales, pero que mantiene una flexibilidad de salida que conviene a la administración pública.
Contexto y causas de la desnaturalización contractual del CAS
Para entender por qué la Ley N.° 32563 se enfoca tanto en los contratos de plazo determinado, es necesario revisar la problemática del abuso en la contratación sobre la que ha venido dando cuenta la doctrina. El Estado peruano ha utilizado históricamente los contratos temporales y de servicios para cubrir plazas que, por su naturaleza, deberían ser permanentes. La desnaturalización ocurre cuando en los hechos existe una relación de prestación de servicios subordinada, con cumplimiento de horarios y órdenes directas, pero, a pesar de ello, el continente legal es un contrato de locación, como acontecía con los Servicios No Personales (SNP). Las estadísticas de Servir muestran que el número de trabajadores CAS ha crecido sostenidamente, llegando a representar una parte masiva de la fuerza laboral pública sin acceso a una carrera administrativa real.
Ya el denominado “precedente Huatuco” (2015) había marcado un límite severo al establecer que nadie podía ser repuesto en una plaza indeterminada sin haber ingresado por concurso público de méritos. La Ley N.° 32563 parece recoger esta lógica, pero la eleva a rango legal de manera más restrictiva, cerrando la puerta a la estabilidad, incluso cuando el empleador estatal pudiera haber obrado bajo simulación o fraude, lo cual genera una divergencia con la actuación del principio de primacía de la realidad, que obliga a los jueces y a la inspección laboral a preferir los hechos sobre las formas documentales cuando hay discordancia. En la práctica, el servidor CAS se encuentra en una situación de “estabilidad laboral relativa impropia”, donde la protección frente al despido arbitrario se reduce a una compensación económica y no a la permanencia en el puesto.
La Ley N.° 31131 como antecedente (fallido) de la eliminación del régimen CAS
Antes de la reforma actual, la Ley N.° 31131 intentó erradicar el CAS ordenando el traslado progresivo de los trabajadores a los regímenes de los Decretos Legislativos N.° 276 y N.° 728 en un plazo de cinco años. Esta norma otorgó carácter indefinido a miles de contratos vigentes al 2021, prohibiendo el despido sin causa justa. Sin embargo, la Ley N.° 31131 fue cuestionada por su impacto presupuestario y por afectar las competencias exclusivas del Poder Ejecutivo en la gestión de los recursos humanos. Considero que el fracaso parcial de esta norma y la lentitud en el tránsito hacia el régimen de la Ley del Servicio Civil prepararon el terreno para que la Ley N.° 32563 optara por una solución de compromiso: de un lado, mantener el régimen CAS, y de otro, mejorar sustancialmente sus condiciones de trabajo y blindando legalmente su temporalidad para evitar futuras contingencias judiciales masivas.
Conclusión … ¿(una vez más temporal)?
En la actualidad, como hemos revisado, el panorama del empleo público en el Perú muestra un régimen CAS que ha dejado de ser “especial y transitorio” para convertirse en un recurso estructural de contratación de servicios por parte de la administración. La Ley N.° 32563 ha logrado, por un lado, dotar de dignidad económica a miles de servidores mediante gratificaciones y CTS equivalentes a los del sector privado, y en paralelo, el costo de esta mejora ha sido la aceptación legislativa de una estabilidad debilitada para los nuevos contratados temporales, quienes se ven privados de la tutela restitutoria en casos de fraude.
Abona también a favor de la consolidación del régimen CAS como estructural y ya no transitorio, la nueva redacción del artículo 5.1, lit, a), el cual nos permite sostener que la Ley N.° 32563 sí habilita, en principio, nuevos procesos de contratación CAS a plazo indeterminado, a contrario de lo que se imaginaba con la dación de la Ley N.° 31131. Colegimos ello debido a que la norma no se limita a reconocer esa calidad de “indeterminado” del plazo del vínculo solo a quienes ya tenían esa condición, sino que describe una modalidad contractual con vocación de aplicación futura. En efecto, ese apartado legal señala que el contrato CAS “se celebra” por tiempo indeterminado, previo concurso público de mérito, para actividades permanentes.
Además, la ley regula aparte la situación de los CAS indeterminados ya existentes por efecto de la Ley N.° 31131, lo que sugiere que no quiso agotar allí toda la categoría. De allí que, quizás, la mejor lectura es que el régimen CAS no solo conserva a ciertos trabajadores CAS de plazo indeterminados previos, sino que permite también nuevos ingresos. Naturalmente, el legislador se cuida en precisar que tal posibilidad queda sujeta al concurso público, a la disponibilidad presupuestaria y a que se trate de actividades permanentes.
Blindaje y debate
El artículo 5.3 de la Ley N.° 32563 representa una ruptura con el principio de primacía de la realidad que ha caracterizado la jurisprudencia laboral peruana. Al disponer que el fraude en la contratación temporal solo genera una indemnización económica y no la reposición o el reconocimiento de un vínculo indefinido, el legislador ha creado un “blindaje” normativo a favor de la entidad pública. Jurídicamente, esto resulta problemático porque trata como “nulidad” lo que en esencia es una desnaturalización del contrato, restando eficacia al mandato constitucional de adecuada protección contra el despido arbitrario. Mientras que para otros servidores del Estado el despido sin causa permite la reposición, para este subgrupo de trabajadores CAS temporales, la ley impone una salida económicamente previsible que debilita el efecto disuasorio frente al fraude administrativo.
En suma, el desafío del sistema civil peruano seguirá siendo la unificación de criterios bajo la meritocracia, un objetivo que la nueva ley parece haber postergado en favor de un equilibrio pragmático entre los derechos de los trabajadores y la flexibilidad del presupuesto estatal.
