La Ordenanza N° 2005-MML cumplirá pronto diez años de vigencia. Publicada en noviembre del 2016, esta norma introdujo en Lima Metropolitana un mecanismo poco habitual para nuestra tradición urbanística: permitir que los propietarios de predios afectados por trazos viales puedan adelantar la entrega de áreas destinadas a infraestructura pública antes de iniciar o culminar un procedimiento formal de habilitación urbana.
En términos simples, la ordenanza buscó resolver un problema concreto de ciudad. El sistema urbanístico peruano presupone que el propietario habilitará su predio y que, como consecuencia de ello, ejecutará obras, instalará infraestructura y cederá áreas destinadas a vías y espacios públicos. Sin embargo, existe un detalle pocas veces discutido: nuestra legislación regula cómo habilitar, pero no obliga al propietario a hacerlo.
Ese punto, aparentemente menor, tiene consecuencias enormes.
La ciudad puede requerir con urgencia determinada infraestructura vial. Puede incluso existir un planeamiento urbano consolidado que identifique con precisión el trazo de una avenida o la necesidad de interconexión de sectores urbanos. Pero si el predio involucrado no ingresa a un proceso de habilitación urbana, las cargas urbanísticas simplemente no se activan. No nace la obligación de ejecutar obras. No surge el deber de ceder áreas para vías. El sistema, en buena medida, queda suspendido en la voluntad del propietario.
Es precisamente allí donde la Ordenanza 2005 - MML adquiere relevancia.
La norma intentó construir un mecanismo intermedio entre dos extremos: esperar indefinidamente a que el propietario decida habilitar o recurrir directamente a la expropiación. La apuesta fue innovadora para su momento: incentivar la entrega anticipada de áreas para infraestructura vial a cambio de beneficios vinculados con el pago de aportes reglamentarios futuros.
En otras palabras, la Municipalidad Metropolitana de Lima buscó crear una herramienta de gestión urbana capaz de acelerar la obtención de suelo para la ciudad sin necesidad de activar el costoso y complejo aparato expropiatorio.
La idea era razonable. Incluso podría sostenerse que respondía a una necesidad real de Lima. Nuestra ciudad crece muchas veces sobre un territorio fragmentado, donde el interés público de ejecutar infraestructura colisiona con un modelo jurídico basado en la voluntariedad del desarrollo urbano. En ese contexto, la Ordenanza 2005 - MML parecía ofrecer una alternativa flexible: adelantar parcialmente uno de los efectos de la habilitación urbana sin exigir que el propietario desarrolle inmediatamente todo el predio.
Sin embargo, a casi una década de su creación, resulta válido formular algunas preguntas incómodas.
¿Cuántos propietarios se acogieron realmente a este mecanismo? ¿Cuántas vías pudieron ejecutarse gracias a esta herramienta? ¿Logró la ciudad obtener suelo de manera más eficiente? ¿O seguimos dependiendo casi exclusivamente de la expropiación y de la voluntad individual del propietario?
Responder estas preguntas sería importante no solo para evaluar el éxito de la ordenanza, sino también para comprender los límites de nuestro modelo urbanístico.
Porque el verdadero debate probablemente no sea si la Ordenanza 2005 - MML fue una buena o mala norma. El problema de fondo parece ser otro: el sistema urbanístico peruano necesita que el propietario active el proceso de transformación del suelo, pero carece de herramientas suficientemente eficaces cuando esa decisión simplemente no llega.
Allí aparece una tensión difícil de ignorar.
Por un lado, resulta evidente que la ciudad necesita mecanismos que le permitan obtener suelo para infraestructura pública de forma oportuna. Ninguna metrópoli puede desarrollar adecuadamente su red vial si depende únicamente de procesos expropiatorios largos, costosos y conflictivos. Pero, al mismo tiempo, también resulta problemático construir mecanismos que, bajo la apariencia de voluntariedad, terminen generando presiones indirectas sobre propietarios que legalmente no están obligados a habilitar.
Esa línea es particularmente delicada.
La entrega anticipada de áreas solo tiene sentido si mantiene su naturaleza voluntaria. De lo contrario, el sistema corre el riesgo de desdibujar la diferencia entre incentivo y coerción, o entre gestión urbana y sustitución práctica del régimen expropiatorio.
Quizá allí radique el principal valor de la Ordenanza 2005 - MML: haber puesto en evidencia una limitación estructural de nuestro modelo de crecimiento urbano.
La norma revela que el problema no es únicamente jurídico ni administrativo. Es también conceptual. Nuestro sistema supone que la ciudad crecerá porque los propietarios decidirán integrarse progresivamente al tejido urbano formal. Pero cuando ello no ocurre, el Estado se enfrenta a una pregunta compleja: ¿cómo producir ciudad cuando no puede imponer directamente la transformación del suelo?
En el fondo, la Ordenanza 2005 - MML también plantea una discusión más amplia sobre el tipo de urbanismo que queremos construir. Existen sistemas que descansan principalmente en mecanismos coactivos y otros que buscan producir ciudad mediante incentivos, acuerdos y fórmulas de colaboración entre el interés público y la propiedad privada. Lima parece haberse movido históricamente entre ambos modelos sin terminar de consolidar ninguno de manera completa. Tal vez por ello normas como la Ordenanza 2005 - MML resultan especialmente interesantes: porque revelan el esfuerzo –todavía incompleto– de construir herramientas de gestión del suelo más flexibles, pero también los límites que inevitablemente aparecen cuando el desarrollo urbano continúa dependiendo, en gran medida, de decisiones privadas.
A casi diez años de su entrada en vigencia, tal vez la discusión más importante no sea cuántos expedientes se acogieron a la ordenanza, sino qué nos dice su existencia sobre las dificultades que todavía tiene Lima para articular propiedad privada, planeamiento urbano e interés público dentro de un mismo sistema coherente.
