Suplemento Jurídica: El TC redefine el pago de los bonos agrarios. Conoce los alcances.
Apuntes de la sentencia del Tribunal Constitucional
Jorge León Vásquez
Profesor de Derecho Constitucional y Derecho Comparado - PUCP
La sentencia (en mayoría) del pleno del Tribunal Constitucional (TC), Exp. N.° 01350-2024-PA/TC, se ha pronunciado, a propósito de un proceso de amparo, sobre aspectos relevantes relacionados con el problema del pago de los “bonos de la reforma agraria”. La sentencia del TC es una decisión notable por dos razones: primero, por su rigor dogmático y, segundo, por su disposición a abordar la práctica arbitral internacional. Nuestro propósito, sin embargo, no es comentar los fundamentos ya expuestos por el TC, sino más bien exponer otros tópicos y argumentos que, desde nuestro punto de vista, pudo haber considerado también el TC y que podrían tomarse en cuenta en casos similares y, especialmente, en el marco de la obligación del Estado peruano de cumplir con pagar adecuada y justamente los bonos de la reforma agraria.
Estado de cosas inconstitucional
La propia sentencia reconoce que la reforma agraria afectó a muchas personas y por largo tiempo. Sin embargo, el TC limita formalmente la consecuencia jurídica inmediata (la inaplicabilidad del Anexo 1 del Decreto Supremo N.° 242-2017-EF) a la demandante y, por lo demás, se limita a emitir una orden abstracta dirigida al MEF. Si bien se trata de una demanda de amparo individual, no es inusual que el TC declare un estado de cosas inconstitucional en este tipo de proceso (por ejemplo, STC 05031-2022-PA/TC). El incumplimiento del pago de los bonos de la reforma agraria es una cuestión que se ha convertido en un problema estructural, debido a su naturaleza demostradamente sistémica ratione personae (dado que una gran cantidad de afectados tendrían que recurrir individualmente a la vía judicial) y ratione temporis (dado el tiempo irrazonablemente extendido, más de cincuenta años, para el pago de dichos bonos emitidos).
La declaración en la sentencia de un estado de cosas inconstitucional (bien conocida en la jurisprudencia constitucional comparada y nacional) hubiera permitido, justificadamente, otorgar a la sentencia un efecto general más allá del caso particular y evitar que una gran cantidad de procesos judiciales se tramiten individualmente ante las instancias judiciales a lo largo de muchos años.
Igualdad de trato
El TC ha tomado en cuenta el laudo arbitral del caso Gramercy vs. Perú para respaldar, en parte, su propio razonamiento, lo que constituye una manifestación positiva de una concepción amplia de lo que se denomina en la literatura especializada como “diálogo entre las cortes”, que no solo tiene que restringirse a los tribunales estatales o tribunales internacionales de protección de derechos humanos, sino también extenderse a tribunales arbitrales.
En este sentido, la sentencia establece un hito que puede ser muy fructífero de cara al futuro. Precisamente por esto es que era necesario que el TC aborde explícitamente la desigualdad de trato que de ello se deriva: mientras que los inversionistas extranjeros lograron, gracias a la protección jurídica internacional de las inversiones, una corrección de la fórmula de actualización de pago en el plazo de pocos años, los ciudadanos peruanos que fueron los titulares originarios del derecho a una indemnización justa garantizado por la Constitución de 1933, tuvieron que presentar demandas en el ámbito nacional durante décadas sin éxito.
Una referencia explícita al principio de igualdad y a la prohibición de la denominada discriminación inversa habría reforzado aún más la fundamentación de la sentencia del TC.
Violación independiente del derecho a un plazo razonable
Si bien el TC menciona en su fundamentación, repetidamente, el retraso de más de cincuenta años como circunstancia agravante, no lo califica como una violación independiente con respecto a los derechos fundamentales a la propiedad y al derecho a la debida motivación de las resoluciones judiciales. Esto quiere decir que el tiempo excesivo e irrazonablemente extendido, atribuible únicamente al Estado para el pago de los bonos de la reforma agraria, es independiente al hecho de los plazos judiciales.
Por lo tanto, en rigor, existe una violación del plazo razonable con respecto al tiempo transcurrido para dicho pago, lo que se configura al margen de la duración de los procesos judiciales a los que hayan recurrido los afectados. El Estado de derecho, como principio constitucional explícito, exige también que el Estado cumpla con sus obligaciones dentro de un plazo que debe evaluarse de acuerdo con la naturaleza de la obligación estatal o de conformidad con el plazo fijado libre y soberanamente por el propio Estado, como es el caso, precisamente, de los bonos de la reforma agraria.
Aquí, el principio de interdicción de la arbitrariedad hubiera permitido tratar también el retraso sistemático del pago de los bonos de la reforma agraria como una violación separada y reconocer consecuencias adicionales por mora.
Análisis estructurado de proporcionalidad
El TC menciona en su decisión, correctamente, el mandato de no afectar la caja fiscal y la necesidad de equilibrarlo con la obligación de pago por parte del Estado. No obstante, se ha abstenido de realizar un análisis de proporcionalidad formalmente estructurado (fin legítimo, idoneidad, necesidad, adecuación). Dicho análisis hubiera dado a la sentencia una mayor transparencia metodológica y habría opuesto un criterio constitucional más claro a futuras intervenciones legislativas como, por ejemplo, en el plazo establecido por el TC de ocho años.
Se debe considerar que, a causa de la expropiación, el Estado peruano ha utilizado o cedido el terreno expropiado durante más de cinco décadas sin haber proporcionado a cambio la indemnización real completa. Una referencia dogmática complementaria a la prohibición general del enriquecimiento injustificado habría dejado en claro que no se trata únicamente de una cuestión formal de actualización de la deuda, sino de la corrección de un desequilibrio económico persistente.
Llama la atención, en este extremo, la omisión del TC de no considerar en su argumentación el art. 75 de la Constitución actual que asegura “el pago de la deuda pública contraída por gobiernos constitucionales de acuerdo con la Constitución y la ley”, pues las expropiaciones con fines de reforma agraria y el pago de la indemnización correspondiente estaban previstas en la Constitución de 1933 (art. 29); es decir, es una deuda pública interna constitucional.
Compatibilidad constitucional del principio valorista
La Constitución de 1933, como la Constitución actual, no garantizaba una indemnización cualquiera por la expropiación estatal, sino una indemnización “justipreciada”; es decir, acorde con el valor. Si el Estado permitiera que una deuda expresada hace más de cincuenta años en una moneda que ya no existe se redujera de hecho a cero por el mero paso del tiempo y la inflación, la garantía constitucional del instituto jurídico de la propiedad privada se convertiría en una promesa vacía de contenido.
El principio orientado al valor (según el cual una deuda monetaria debe saldarse en el momento del pago efectivo en su valor real, y no en su valor nominal) no es, en este sentido, una mera técnica de cálculo, sino la condición jurídica necesaria para que la promesa constitucional de indemnización conserve su sustancia.
La importancia de considerar el principio valorista es especialmente importante porque marca el límite, desde el punto de vista del Estado de derecho, entre la expropiación lícita y la confiscación inconstitucional. Como se desprende del art. 29 de la Constitución de 1933 y lo señala también el TC en su decisión, “la expropiación con fines de Reforma Agraria” se concibió, desde un inicio, como un proceso sujeto al “pago de una indemnización”, y no como un acto de confiscación.
Un método de actualización que, en definitiva, conduzca a un valor nulo transforma esta intervención soberana, originalmente constitucional, en una expropiación sin indemnización ulterior; mejor dicho, en una confiscación inconstitucional. Con ello, el Estado completaría a posteriori precisamente esa violación constitucional que las constituciones de 1933, 1979 y 1993 han querido evitar de manera sistemática.
Además, la aplicación consecuente del principio orientado al valor contribuye a la justicia constitucional intergeneracional y distributiva. Una parte considerable de las personas originariamente expropiadas ha fallecido sin haber recibido una indemnización; sus herederos soportan las consecuencias económicas de una demora estatal de la que ellos mismos no son responsables.
Un pago correspondiente al valor, en lugar de uno nominal, es la posibilidad más razonable y proporcional de compensar, al menos parcialmente y con retraso, las afectaciones producidas por el propio Estado. La aplicación consecuente del principio valorista también cumple una función importante para la credibilidad internacional del Estado y la coherencia del ordenamiento jurídico. El Estado peruano ya tuvo que aceptar, en el caso Gramercy vs. Perú, un laudo arbitral que rechazó por arbitraria la fórmula de actualización.
Si el Estado aplicara de manera permanente estándares más bajos a sus propios ciudadanos que a los inversionistas extranjeros, no solo se generaría un problema de igualdad, sino también un incentivo para que los tenedores de bonos nacionales sometieran sus reclamaciones a la protección internacional de las inversiones, con los correspondientes costos adicionales y riesgos de reputación para el Estado peruano.
El pago según el principio orientado al valor también es justificable desde el punto de vista fiscal y económico, siempre y cuando (tal como lo prevé también el propio TC) se extienda a lo largo de un plazo razonable y se flexibilice mediante modalidades alternativas de cumplimiento. En esta parte, se echa de menos en la sentencia la aplicación del principio de concordancia práctica. Una liquidación ordenada y basada en el valor de esta histórica deuda económica puede servir, al mismo tiempo, para eliminar una fuente de incertidumbre jurídica permanente y de costos procesales recurrentes a cargo del propio Estado.
La aplicación del principio orientado al valor en el pago de los bonos de la reforma agraria no es una mera minucia técnica de la administración de la deuda, sino un requisito indispensable para que el Estado peruano cumpla su propia promesa, asegurada desde la Constitución de 1933 de que a nadie se le puede expropiar sin que se le otorgue a cambio una indemnización verdaderamente justa; es decir, real, no nominal. La esencia del justiprecio es, precisamente, compensar proporcional y razonablemente la pérdida de la propiedad privada.
En ese sentido, la decisión del TC en el Exp. N.° 01350-2024-PA/TC merece ser respaldada, pues la idea de un auténtico Estado de derecho no es compatible con un tipo de Estado que quiebra la confianza legítima y la protección constitucional de la propiedad privada que, tanto en el Estado liberal como en el Estado social, es el fundamento económico de la realización del ser humano.
Deber objetivo de protección y cumplimiento
Dado que el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) lleva ya más de una década sin cumplir debidamente con el Auto N.° 00022-1996-AI/TC, de 2013, habría sido lógico establecer consecuencias concretas en caso de un nuevo incumplimiento por parte del MEF para que emita, dentro del plazo de 60 días, un nuevo decreto supremo que contenga una nueva metodología de actualización y un nuevo procedimiento administrativo de registro, actualización y forma de pago de los bonos de la reforma agraria. Sin mecanismos concretos de protección y cumplimiento, existe el riesgo de que los criterios ahora precisados vuelvan a verse socavados por un reglamento insuficiente.
En este extremo, hubiera hecho bien el TC en desarrollar y precisar la doctrina del deber objetivo de protección de la administración pública, formulada justamente para que el Estado y sus funcionarios tomen en consideración los derechos fundamentales y su protección, en el marco de sus decisiones. El MEF no está exento de cumplir con este deber objetivo de protección.
