Suplemento legal Jurídica: Ejecutivo plantea nuevas reglas para expropiar predios y acelerar obras públicas
Disponibilidad predial, propiedad y garantías
Enrique Varsi-Rospigliosi
Socio de Rodríguez Angobaldo Abogados. Profesor de la Universidad de Lima y de la UNMSM
La disponibilidad física y jurídica de los predios es una condición esencial para ejecutar proyectos de infraestructura. Una carretera, un hospital, una red de saneamiento o cualquier otra obra pública no pueden desarrollarse adecuadamente si la entidad responsable desconoce quién es el propietario del terreno, cuáles son sus límites, qué cargas lo afectan o si existe correspondencia entre la realidad física, el catastro y el Registro de Predios.
En el Perú, estas deficiencias generan retrasos, sobrecostes, controversias contractuales y paralizaciones que perjudican al Estado y a la ciudadanía.
El proyecto de ley de delegación de facultades presentado por el Poder Ejecutivo al Congreso de la República propone modificar el marco normativo aplicable a la adquisición, expropiación, saneamiento físico-legal, transferencia y constitución de derechos reales sobre los inmuebles necesarios para proyectos de inversión pública y público-privada. También comprende las obras declaradas de necesidad pública, interés nacional o gran envergadura, así como la regularización de los predios donde funcionan servicios, equipamientos o infraestructuras públicas. La finalidad es facilitar la ejecución de inversiones, garantizar la continuidad de los servicios públicos y proporcionar seguridad jurídica a las personas y entidades involucradas.
La propuesta responde a un problema estructural. La gestión predial no es una actividad secundaria que pueda resolverse cuando la obra ya está en ejecución, sino un componente esencial del ciclo de inversión. Si la disponibilidad del terreno no se asegura durante las etapas de planificación y formulación, las contingencias se trasladan a la ejecución contractual, alteran los cronogramas y elevan los costes. Por ello, resulta adecuado abordar de manera articulada la identificación del inmueble, la determinación de su situación jurídica, el saneamiento, la adquisición o expropiación, la constitución de derechos reales y la inscripción registral.
Un aspecto relevante es que la propuesta no considera la transferencia de propiedad como la única solución. La referencia a “otros derechos reales” permite emplear servidumbres, derechos de superficie, usufructos u otras figuras compatibles con las características y duración del proyecto. Esta flexibilidad favorece la proporcionalidad, pues no siempre resulta necesario que el Estado adquiera la propiedad. En determinados casos puede bastar un derecho limitado que permita construir, operar, mantener o ampliar la infraestructura sin privar permanentemente al titular de su bien.
Esta amplitud, sin embargo, exige una regulación precisa. Será necesario determinar qué derechos reales podrán utilizarse, qué entidades estarán facultadas para adquirirlos o constituirlos, cuál será su duración, cómo se inscribirán y qué efectos producirán frente a terceros. También deberá regularse su valoración económica y la contraprestación o indemnización correspondiente. Sin estas precisiones, la flexibilidad pretendida podría convertirse en una fuente de incertidumbre y conflictos.
La variedad de instrumentos incluidos en la delegación obliga a examinar si el Código Civil ofrece respuestas suficientes para las necesidades actuales de la infraestructura. Esta revisión no requiere necesariamente una reforma integral. El Código contiene las instituciones fundamentales de la propiedad, la superficie, el usufructo, las servidumbres y la transferencia de bienes. El principal problema se encuentra en su articulación con la legislación especial sobre expropiación, saneamiento físico-legal, bienes estatales, catastro y registro.
Resultaría razonable efectuar una reforma puntual y sistemática cuando las modificaciones afecten instituciones civiles de carácter general. Podría precisarse el régimen de los derechos reales utilizados para construir y operar infraestructura, fortalecer su oponibilidad frente a terceros y mejorar la concordancia entre la realidad física, el catastro y el registro. En cambio, las competencias administrativas, los plazos, los procedimientos de adquisición y las reglas operativas deben permanecer en la legislación especial. Introducir normas coyunturales o administrativas en el Código Civil afectaría su estabilidad y la coherencia del ordenamiento.
La expropiación requiere un tratamiento especialmente riguroso. No puede convertirse en un mecanismo ordinario para acelerar inversiones ni emplearse para corregir deficiencias de planificación. Es una potestad excepcional que afecta directamente el derecho de propiedad. Por ello, debe sustentarse en una causa constitucionalmente legítima, declararse por ley, reconocer una indemnización justipreciada y respetar el debido procedimiento.
La sujeción al marco constitucional debe traducirse en garantías concretas. La eficiencia pública no se alcanza reduciendo derechos, sino mediante procedimientos previsibles, coordinados y transparentes. La interoperabilidad institucional, el intercambio oportuno de información y la delimitación de responsabilidades pueden disminuir los retrasos sin debilitar la protección de los propietarios y de otros titulares de derechos.
La propuesta de igual modo comprende la regularización de inmuebles donde ya se prestan servicios públicos. Existen infraestructuras cuya situación dominial, catastral o registral no está consolidada, lo que puede dificultar su mantenimiento, ampliación, reposición o financiamiento. No obstante, la regularización no debe convalidar automáticamente ocupaciones irregulares ni desconocer derechos de terceros. La normativa deberá diferenciar los bienes estatales deficientemente inscritos, los predios privados sujetos a adquisición, los terrenos en controversia y aquellos sobre los que existan posesiones o cargas legítimas.
También debe precisarse el alcance de expresiones como “requeridos o necesarios”, “interés nacional” y “gran envergadura”. Estas categorías pueden admitir interpretaciones extensas. Dado que la delegación legislativa debe recaer sobre materias determinadas, conviene establecer criterios objetivos relacionados con la planificación oficial, el valor económico, la cobertura territorial, la población beneficiaria o la incidencia del proyecto sobre servicios esenciales. Debería identificarse los proyectos afectados por contingencias prediales, la duración de los procedimientos, los costes de las paralizaciones y las infraestructuras pendientes de saneamiento. Esta línea de base permitiría evaluar si la reforma reduce plazos, conflictos y sobrecostes.
Finalmente, la regulación deberá coordinar las competencias de los gobiernos regionales y locales, las entidades responsables de los proyectos, las autoridades catastrales, los administradores de bienes estatales y los registros públicos. La solución no consiste solo en acelerar trámites, sino en construir un sistema predial interoperable, transparente y predecible. La seguridad jurídica debe facilitar la inversión en infraestructura y, al mismo tiempo, proteger el derecho de propiedad frente a intervenciones desproporcionadas del poder público.
???? En esta edición del suplemento Jurídica analizamos sobre los no sindicalizados, la nueva tutela laboral.
