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Suplemento Jurídica: LPAG cumple 25 años y transforma la relación entre el Estado y el ciudadano

Tras un cuarto de siglo de vigencia

Editor
Jorge Danós Ordóñez

Consejero de Echecopar. Fue presidente de varias comisiones encargadas de la preparación del Proyecto de procedimiento administrativo general y del procedimiento contencioso administrativo

La Ley N.º 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General (LPAG), cumple 25 años. Pocas leyes pueden exhibir, en ese periodo, una influencia tan profunda y extendida en la transformación del Derecho Administrativo peruano y en la manera como la Administración Pública se relaciona con las personas.

La LPAG no surgió de la nada. Recogió, modernizó y sistematizó la antigua normativa general de procedimientos administrativos, así como las experiencias de la legislación sobre simplificación administrativa y de las reglas destinadas a facilitar el acceso de los particulares a la Administración. Pero marcó un punto de inflexión: estableció un marco común de principios, reglas y garantías para orientar la actuación de una Administración dinámica, es decir, de la Administración cuando ejerce las competencias que el ordenamiento jurídico le atribuye.

Ese es, a mi juicio, el sentido profundo de la LPAG. No se trata simplemente de una ley destinada a ordenar trámites administrativos. Su propósito fue establecer las reglas jurídicas fundamentales para el ejercicio del poder administrativo.

El procedimiento administrativo como cauce para el ejercicio legítimo del poder
La Administración Pública ejerce potestades para realizar el interés general, pero debe hacerlo dentro de la juridicidad y respetando los derechos e intereses legítimos de las personas. La LPAG buscó armonizar dos exigencias: dotar a la Administración de las potestades y prerrogativas necesarias para cumplir eficazmente sus funciones y, a la vez, someter el ejercicio del poder a límites jurídicos y reconocer garantías a quienes se relacionan con ella.

En esta perspectiva deben entenderse los principios que la LPAG consagra: legalidad, debido procedimiento, razonabilidad, informalismo, celeridad, eficacia, predictibilidad, confianza legítima y los demás que orientan la actuación administrativa. No son declaraciones programáticas ni simples pautas de buena conducta. Son reglas que vinculan a la Administración, límites al ejercicio del poder y, al mismo tiempo, criterios que permiten que ese poder sea ejercido de manera legítima y eficaz. La juridificación del poder administrativo no significa debilitar a la Administración; significa hacer legítimo su ejercicio.

Uno de los aportes más importantes de la LPAG fue modificar la manera de concebir el procedimiento administrativo. Este dejó de ser entendido únicamente como una secuencia meramente formal de trámites destinada a que la Administración adopte una decisión y pasó a ser también un instrumento que permite a las personas relacionarse con ella y ejercer sus derechos frente al poder público.

Aunque la LPAG regula tanto los procedimientos iniciados de oficio como los promovidos por los particulares, buena parte de sus instituciones revela una especial preocupación por facilitar el acceso de estos últimos a la Administración. La simplificación administrativa, la eliminación de cargas innecesarias, la presunción de veracidad, los plazos, el silencio administrativo y los derechos de los administrados expresan esa preocupación.

Por dicha razón, la LPAG modificó la posición jurídica del ciudadano: dejó de ser visto exclusivamente como destinatario de la actuación administrativa y pasó a ser reconocido como sujeto de derechos frente a ella. También debía cambiar la manera en que la Administración entiende y ejerce sus potestades. El procedimiento es el cauce para cumplir la función asignada por el ordenamiento, no un conjunto de formalidades ni un obstáculo para ejercer derechos o satisfacer legítimamente los intereses de las personas.
La LPAG como mínimo común denominador de la actuación administrativa.

Otro aporte decisivo de estos 25 años ha sido que la LPAG proporcionó un lenguaje jurídico común para la actuación administrativa peruana. Sus reglas sobre el acto administrativo, su eficacia y ejecución, la revisión de oficio, los recursos administrativos, el silencio administrativo, la fiscalización y la potestad sancionadora, entre otras materias, establecieron categorías y estándares transversales que permiten que un ministerio, un gobierno regional, una municipalidad, un organismo regulador o cualquier otra entidad de la Administración Pública se relacione con los particulares dentro de un marco jurídico común.

En ese sentido, la LPAG se ha convertido, en la práctica, en un verdadero mínimo común denominador de la actuación administrativa.
Su trascendencia no puede medirse solamente por el número de sus disposiciones ni por las instituciones que contiene. Durante estos 25 años ha ejercido una influencia considerable sobre la cultura jurídica de quienes ejercen funciones administrativas, sobre la jurisprudencia administrativa, contencioso-administrativa y constitucional, y sobre el desarrollo de la doctrina nacional y la enseñanza del Derecho Administrativo en nuestras Facultades de Derecho. La LPAG se convirtió en uno de los principales factores que impulsaron el posterior desarrollo del Derecho Administrativo peruano. No solamente reguló la actuación administrativa: contribuyó a transformar la manera en que esa actuación es comprendida, aplicada y controlada.

La especialidad no puede convertirse en una vía para debilitar las garantías
Un balance objetivo, sin embargo, no puede limitarse a celebrar sus logros. También debe reconocer las tensiones que enfrenta el modelo construido por la LPAG.

Una de ellas es la proliferación de regímenes especiales. La diversidad de funciones de la Administración justifica regulaciones sectoriales. Lo injustificable es que la especialidad se convierta, por comodidad o por una interpretación excesivamente amplia, en una vía para apartarse de los principios del régimen general y, sobre todo, de las garantías de los administrados. La especialidad debe responder a la materia regulada, no ser una excepción al deber de actuar conforme al Derecho.

Otra tensión es la que suele plantearse entre garantías y eficiencia. Una Administración sometida al Derecho no tiene que ser una Administración lenta o ineficiente. Las garantías no han sido establecidas para paralizar la actuación administrativa, sino para conseguir que el ejercicio del poder sea simultáneamente legítimo y eficaz.

El problema aparece cuando, por desconocimiento, temor o una cultura de formalismo, el funcionario termina entendiendo que el procedimiento consiste en cumplir trámites, perdiendo de vista que este constituye precisamente el cauce que le permite cumplir sus funciones y atender los intereses públicos que le han sido confiados. Como señalé hace algunos años, una ley puede establecer reglas y otorgar instrumentos al ciudadano para reclamar su aplicación, pero una ley, por sí sola, no cambia la cultura administrativa.

También conviene vigilar la expansión de la potestad sancionadora: la eficacia administrativa no equivale a sancionar más, sino a ejercer correctamente las potestades atribuidas, con pleno respeto de las garantías.

La transformación digital exige nuevas respuestas, pero las mismas garantías
A ello se agrega un desafío que hace 25 años no podía tener la misma intensidad: la transformación digital de la Administración y el creciente empleo de herramientas de inteligencia artificial.

No basta con trasladar a medios electrónicos las instituciones concebidas para un expediente físico. Es necesario repensar cómo se aplican, en un entorno digital, garantías como la motivación, la transparencia, el debido procedimiento, la posibilidad de impugnación y la responsabilidad.

La incorporación de tecnología puede hacer más accesible y eficiente a la Administración, pero no debe menoscabar el sometimiento de su actuación al Derecho. Aunque cambien los medios mediante los cuales se tramitan los procedimientos o se adoptan las decisiones, deben preservarse las garantías que permiten controlar el ejercicio del poder administrativo y proteger los derechos de las personas.


El desafío pendiente: convertir la juridicidad en una cultura administrativa
Tal vez por ello, después de 25 años, la mejor manera de valorar la LPAG no sea preguntarnos solamente cuánto ha cambiado el marco legal regulador de la actuación administrativa, sino cuánto ha cambiado nuestra manera de concebir la Administración Pública. Su principal contribución ha sido haber juridificado la actuación administrativa, haber reconocido al ciudadano como sujeto de derechos frente al poder público y haber establecido un lenguaje común para el ejercicio de las potestades administrativas.

Ese modelo sigue teniendo plena vigencia. El desafío hacia el futuro consiste en preservar su carácter transversal frente a la proliferación de regulaciones especiales, en hacer que sus garantías sean efectivamente aplicadas en la práctica y en adaptar sus instituciones a una Administración cada vez más compleja y digitalizada.

En buena cuenta, el reto no es solamente que la juridicidad continúe siendo una exigencia formal de la actuación administrativa, sino que llegue a convertirse, plenamente, en una verdadera cultura del ejercicio del poder público.