Primer pleno jurisdiccional tributario

PERCY SALAS FERRO

Magistrado. Juez Tributario de Lima. Docente de la Academia de la Magistratura (Amag).

El pasado 26 de octubre se realizó el primer pleno jurisdiccional tributario con la participación de jueces, especialistas y profesores universitarios. Así, los temas reflexionados y debatidos en el citado foro respondieron a la i) La determinación del aspecto subjetivo (destinatarios) del beneficio de devolución del 30% del Impuesto Selectivo al Consumo previsto en la Ley N° 29518 y en su reglamento aprobado por el Decreto Supremo N° 145-2010-EF; y, ii) La aplicación del silencio administrativo negativo ante la omisión del Tribunal Fiscal de resolver el recurso de apelación en los plazos previstos en el TUO del Código Tributario.

Se decidió analizar y discutir estos temas debido a que en la jurisdicción tributaria existen pronunciamientos divergentes con relación a ellos. La primera discusión tuvo como referencia a los Expedientes N° 400-2015 y N° 17332-2016, mientras que la segunda a los Expedientes N° 15614-2016 y N° 7791-2016.

Por tanto, los objetivos y fines trazados para este primer pleno jurisdiccional distrital fueron: promover predictibilidad en los pronunciamientos de los órganos jurisdiccionales de la especialidad tributaria; uniformizar la jurisprudencia tributaria en casos idénticos o análogos [1]; concordar las resoluciones de los órganos jurisdiccionales de la especialidad [2]; fomentar la adecuada solución de los conflictos; evitar fallos contradictorios en aras de reducir el margen de inseguridad jurídica [3]; mejorar la calidad del servicio de impartición de justicia [4]; e, incrementar la confianza ciudadana en el Poder Judicial.

Ideas fundamentales

Los plenos son encuentros de jueces, expertos y académicos en los que, ante la existencia de resoluciones discordantes, estudian y discuten determinada problemática para arribar a algunos acuerdos que promuevan la predictibilidad de los pronunciamientos y la uniformidad de la jurisprudencia. Precisamente, en ello radica su legitimidad e importancia. Los acuerdos adoptados en los plenos jurisdiccionales constituyen pautas orientadoras [6] fruto de una reflexión detenida, técnica y colectiva que permiten resolver de manera idónea casos idénticos o similares a los examinados. Ante lo expuesto, la comunidad jurídico-tributaria queda convocada a analizar la temática abordada, las conclusiones formuladas y los fundamentos expresados, y con base en ello, contribuir a la predictibilidad, uniformidad de la jurisprudencia, seguridad jurídica y confianza ciudadana en el servicio de justicia.

Primera discusión

La primera discusión del encuentro se realizó en torno a la determinación del aspecto subjetivo (destinatarios) del beneficio de devolución del 30% del Impuesto Selectivo al Consumo – ISC previsto en la Ley N° 29518.

Específicamente, se trató de determinar si el reglamento excede el contenido de la Ley, al considerar que para ser beneficiario de la devolución del 30% del ISC pagado por el consumo de petróleo diésel debe prestarse el servicio interprovincial de pasajeros entre provincias de distintas regiones.

La interrogante para el pleno fue formulada de la siguiente manera: “¿Cómo debe determinarse el aspecto subjetivo (beneficiarios) para la devolución del 30% del Impuesto Selectivo al Consumo prevista en la Ley N° 29518 de acuerdo con lo previsto en esta norma y su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 145-2010-EF?”

La forma en que el pleno respondió a la pregunta fue la siguiente: El Decreto Supremo N° 145-2010-EF excede el contenido de la Ley N° 29518 con relación a la determinación de los sujetos beneficiarios de la devolución del 30% del ISC, en la medida que establece que solo son beneficiarios de dicha devolución aquellos transportistas que consumen petróleo diésel y prestan servicios entre provincias de diferentes regiones. Este hecho, sostiene el pleno, evidencia una clara vulneración de los principios de Reserva de Ley y Jerarquía Normativa consagrados en los artículos 74 y 51 de la Constitución Política, respectivamente. Con esta respuesta, el pleno se inclinó por la ponencia uno, contenida en la sentencia del Expediente N° 400-2015.

Seis son los fundamentos que sostienen la postura adoptada. Primero, el reglamento aprobado por el Decreto Supremo N° 145-2010-EF rebasa los alcances establecidos en la Ley N° 29518 en relación con el sujeto del beneficio de devolución del 30% del ISC. Luego, el Decreto Supremo Nº 145-2010-EF está modificando el artículo 1 de la Ley N° 29518 en lo referido al titular del beneficio (aspecto subjetivo) restringiendo los alcances de la Ley, con lo cual está vulnerando y desnaturalizando su contenido.

LOS ACUERDOS ADOPTADOS EN LOS PLENOS JURISDICCIONALES CONSTITUYEN PAUTAS ORIENTADORAS FRUTO DE UNA REFLEXIÓN DETENIDA, TÉCNICA Y COLECTIVA QUE PERMITEN RESOLVER DE MANERA IDÓNEA CASOS IDÉNTICOS O SIMILARES A LOS EXAMINADOS.

Tercero, el artículo 1 del Decreto Supremo Nº 145-2010-EF no puede establecer, basándose en el artículo 3 del Decreto Supremo N° 017-2009-MTC, Reglamento Nacional de Administración de Transporte, que transporte interprovincial de pasajeros es “aquel servicio de transporte que clasifique como terrestre público, regular, de personas, de ámbito nacional, conforme lo establecido en las normas de la materia” [5]. Lo interprovincial tiene que ver con el transporte entre provincias, independientemente si éstas pertenecen a una misma región o no.

Cuarto, el artículo 2 de la Ley Nº 29518 solo autoriza que vía reglamento se establezca el procedimiento, los requisitos, el plazo para la devolución y otros aspectos formales del beneficio. Por lo tanto, cuando el Decreto Supremo Nº 145-2010-EF establece el aspecto subjetivo y algunos componentes del aspecto material del beneficio está excediendo lo autorizado por la Ley. Quinto, este evidente exceso en que incurre el Reglamento respecto al contenido de la Ley N° 29518, con relación a los sujetos beneficiarios de la devolución del 30% del ISC, vulnera el principio de Reserva de Ley consagrado en el artículo 74 de nuestra Carta Fundamental en la medida en que el aspecto subjetivo de un beneficio debe establecerse, exclusivamente, por ley y no por decreto supremo. Igualmente, se evidencia transgresión del principio de Jerarquía Normativa en la medida en que se pretende imponer el contenido de un decreto supremo en desmedro de lo establecido en una ley.

Sexto y último, el reglamento limita, indebidamente, el acceso al beneficio de devolución del 30% del ISC reconocido a los transportistas interprovinciales que consumen petróleo diésel, restringiéndolo solo a quienes prestan el servicio de trasporte en el ámbito nacional.

Respecto a la problemática objeto de discusión, el profesor Jorge Bravo Cucci ofreció la conferencio titulada “Principio de reserva de la ley y aspecto subjetivo de la hipótesis de incidencia”.

Segunda discusión

La segunda discusión en el pleno giró en torno a la aplicación del silencio administrativo negativo en los casos en los que el Tribunal Fiscal no resuelve dentro del plazo de ley las apelaciones interpuestas por los deudores tributarios.

La pregunta para el pleno fue planteada de la siguiente manera “¿Resulta factible aplicar el Silencio Administrativo Negativo previsto en el numeral 188.3 del artículo 188 de la Ley N° 27444 (ahora numeral 197.3 del artículo 197 del TUO de la Ley N° 27444) en los casos en los que el Tribunal Fiscal no resuelve el recurso de apelación en los plazos previstos en el TUO del Código Tributario?”.

La respuesta del pleno fue la siguiente: Sí corresponde aplicar el silencio administrativo negativo en los casos en que el Tribunal Fiscal no resuelva en los plazos previstos en el TUO del Código Tributario los recursos de apelación interpuestos por los deudores tributarios. De este modo, el pleno optó por la ponencia dos contenida en el expediente N° 7791-2016.

Los fundamentos que se esgrimieron para adoptar esta postura fueron los siguientes: i) el silencio administrativo negativo habilita el acceso al sistema judicial en busca de tutela; ii) el silencio administrativo negativo es una garantía reconocida en favor del administrado, tal como lo expresa el Tribunal Constitucional (STC N° 1003-98, entre otras) y la doctrina administrativa; iii) exigir el pronunciamiento expreso del Tribunal Fiscal y, por lo tanto, no aplicar el silencio administrativo negativo para agotar la vía previa en relación a las controversias de índole tributaria, vulnera los derechos constitucionales a la tutela jurisdiccional efectiva (específicamente el derecho de acceso a la justicia) el debido proceso (específicamente el derecho al plazo razonable) y el derecho a la igualdad en la medida en que respecto a los administrados que interponen recursos de apelación ante otros órganos resolutores de la administración pública si opera el silencio administrativo negativo.

También iv) en un Estado constitucional de derecho no se justifica que un deudor tributario tenga que esperar de manera indefinida que el Tribunal Fiscal se pronuncie sobre su apelación; v) la Primera Disposición Transitoria Complementaria y Final de la Ley N° 29960, Ley del Silencio Administrativo, y el artículo 157° del TUO del Código Tributario deben ser interpretados a la luz de los derechos constitucionales antes citados, las garantías reconocidas a los administrados y los principios pro actione y pro homine; vi) la ley recoge el silencio administrativo negativo como una técnica que otorga determinados efectos a la inacción de la administración en resguardo a los intereses de los administrados. Así, el silencio administrativo negativo tiene por efecto habilitar al administrado la interposición de los recursos y acciones judiciales pertinentes. Finalmente, vii) de conformidad con el numeral 188.3 del artículo 188 de la Ley N° 27444, de aplicación supletoria, si el Tribunal Fiscal no ha resuelto dentro del pazo de ley la apelación interpuesta por el deudor tributario, este puede acogerse el silencio administrativo negativo dando por agotada la vía administrativa.

En relación con esta segunda discusión del pleno, el profesor Ramón Huapaya Tapia ofreció la conferencia titulada “El silencio administrativo negativo en materia tributaria y el acceso a la jurisdicción contencioso-administrativa”.◗

[1] Cfr. ACADEMIA DE LA MAGISTRATURA (2000). Función Jurisdiccional. Material de lectura del Tercer Curso Especializado para Jueces, elaborado por Ricardo Herrera Vásquez. Lima, AMAG, p. 93. [2] TUO de la Ley Orgánica del Poder Judicial, Artículo 16°. [3] CENTRO DE INVESTIGACIONES JUDICIALES (2008). Guía Metodológica de Plenos Jurisdiccionales. Lima, Poder Judicial, p. 4. [4] CENTRO DE INVESTIGACIONES JUDICIALES. Cit. p 4. [5] El artículo 3° del D. S. N° 017-2009 establece: “Para efectos de la aplicación de las disposiciones contenidas en el presente Reglamento, se entiende por: (…) 3.68 Servicio de transporte de ámbito nacional: Aquel que se realiza para trasladar personas y/o mercancías entre ciudades o centros poblados de provincias pertenecientes a regiones diferentes”. [6] ACADEMIA DE LA MAGISTRATURA (2000). Cit. p. 94.