Si el Estado demanda compliance a los privados y no la aplica a sus instituciones, entonces el Estado se sirve libremente, gratis, de los mecanismos y la inversión privada para prevenir la corrupción cuando estamos ante potenciales delitos de encuentro entre corruptor y corrompido, de corrupción activa y pasiva. El peso de la corrupción, de lo delictivo y su prevención, no puede cargarse solo sobre el sector privado, el Estado debe asumir su cuota de riesgo e implementar en todos sus estamentos programas de prevención o de integridad.
El sector privado gerencia el riesgo de corrupción con las mismas técnicas con que enfrenta el riesgo financiero o crediticio: conocer a sus colaboradores, proveedores y clientes, identificar los procesos proclives a la corrupción (la contratación con el Estado, por ejemplo) y establecer reglas para evitarla y, de ser el caso, descubrirla y denunciarla a fin de evitar el impacto negativo para la corporación.
Se postula que también los gobiernos, el Estado en todos sus niveles, cuenten con sistemas de prevención de la corrupción, lo que significa que los diferentes organismos públicos, no solo las empresas estatales, sino también los hospitales, los colegios o los ministerios cuenten con oficiales o gerentes de cumplimiento que, al igual que las empresas privadas, trabajen en la creación de una cultura de cumplimiento, confeccionen un mapa o matriz de riesgos de corrupción en la concreta entidad, establezcan y monitoreen el efectivo cumplimiento de los mecanismos de mitigación de esos riesgos de corrupción, creando para esos fines canales de denuncia que tras su evaluación no solo deberán comunicarse al Ministerio Público, sino también incluso traducirse en medidas para superar los motivos del fracaso del sistema. A estos procesos se les llama compliance gubernamental, compliance público (public compliance), compliance estatal o compliance oficial.
Lineamientos normativos
El compliance gubernamental implica una labor bastante profesional, un mercado de trabajo para auditores, abogados, administradores, etcétera; es decir, un alto costo para el contribuyente, para el Estado, pero es el costo de prevenir o administrar el riesgo de corrupción, el muro necesario que las empresas y los particulares, más allá de la ética o autorregulación privada, necesitamos para una libre competencia en el acceso a los bienes y servicios públicos.
Política al 2021
El 24 de mayo del 2018 se publicó la Política General de Gobierno al 2021, aprobada por el Decreto Supremo Nº 056-2018-PCM y de ejecución inmediata para todas las entidades del Poder Ejecutivo, los gobiernos regionales y locales, y las entidades dependientes de ellos. Conforme a la norma, dicha política se desarrolla sobre cinco ejes interrelacionados: (I) integridad y lucha contra la corrupción; (II) fortalecimiento institucional para la gobernabilidad; (III) crecimiento económico equitativo, competitivo y sostenible; (IV) desarrollo social y bienestar de la población; y (V) descentralización efectiva para el desarrollo. Cada uno de los ejes contiene lineamientos prioritarios.
La Política General del Gobierno al 2021 traerá como necesidad directa la aprobación por los ministros de Estado de los objetivos nacionales aplicables a todos los niveles de gobierno; además del respectivo seguimiento del cumplimiento de los lineamientos, por parte de la Oficina de Cumplimiento de Gobierno e Innovación Sectorial de la Presidencia del Consejo de Ministros. Con todo, las normas comentadas se configuran como los pilares básicos del compliance público en el Perú, un avance en el camino por contener o mitigar la corrupción no solo con las herramientas de la autorregulación privada, sino además con la autorregulación gubernamental, un doble muro, y no solo uno, frente a un riesgo mutuamente creado, la corrupción activa y la corrupción pasiva.
Una verdadera asociación público-privada, el Estado y las empresas previniendo la corrupción con las armas del compliance. Así como los bancos deben conocer a su cliente y a sus colaboradores para evitar el lavado de activos, el Estado debe conocer y filtrar a sus empleados.
Ese es el derrotero marcado por la Resolución Directoral Nº 012-2017-INACAL/DN, publicada el 4 de abril del 2017, que aprobó la Norma Técnica Peruana NTP-ISO 37001:2017 Sistemas de gestión antisoborno, de modo que el impulso del compliance privado y el gubernamental ya no es solo una política del Estado peruano, sino además un proceso técnico por recorrer.
Recientemente se han aprobado tres normas de especial importancia. Por un lado, el Decreto Supremo Nº 042-2018-PCM, que establece medidas para fortalecer la integridad pública y lucha contra la corrupción; por otra parte, el novísimo Plan Nacional de Integridad y Lucha contra la Corrupción 2018-2021, aprobado por el Decreto Supremo Nº 044-2018PCM; y, más recientemente, la Política General de Gobierno al 2021.
Integridad pública
El 22 de abril del 2018 se publicó el Decreto Supremo Nº 042-2018-PCM, que establece medidas para fortalecer la integridad pública y la lucha contra la corrupción. Su finalidad es establecer medidas en materia de integridad pública con el objeto de orientar la correcta, transparente y eficiente actuación de los servidores públicos y de las entidades señaladas en el artículo I del Título Preliminar de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
Brinda una definición de integridad, entendiéndose esta como el “uso adecuado de fondos, recursos, activos y atribuciones en el sector público, para los objetivos oficiales para los que se destinaron”. Define a la corrupción como el “mal uso del poder público o privado para obtener un beneficio indebido; económico, no económico o ventaja directa o indirecta; por agentes públicos, privados o ciudadanos; vulnerando principios y deberes éticos, normas y derechos fundamentales”.
Mediante dicho decreto supremo se crea la Secretaría de Integridad Pública en la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), como órgano responsable de (I) ejercer técnicamente la rectoría de la Política Nacional de Integridad y Lucha contra la Corrupción, y (II) desarrollar los mecanismos e instrumentos para prevenir y gestionar los riesgos de la corrupción con el objeto de orientar la correcta actuación de los servidores civiles y entidades públicas en la lucha contra la corrupción. Dicha secretaría asumirá las funciones de la Coordinación General de la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción, la cual será fusionada por absorción en la PCM, en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la vigencia del decreto supremo.
EL COMPLIANCE GUBERNAMENTAL IMPLICA UNA LABOR BASTANTE PROFESIONAL, UN MERCADO DE TRABAJO PARA AUDITORES, ABOGADOS, ADMINISTRADORES, ETCÉTERA; ES DECIR, UN ALTO COSTO PARA EL CONTRIBUYENTE, PARA EL ESTADO, PERO ES EL COSTO DE PREVENIR O ADMINISTRAR EL RIESGO DE CORRUPCIÓN, EL MURO NECESARIO QUE LAS EMPRESAS Y LOS PARTICULARES, MÁS ALLÁ DE LA ÉTICA O AUTORREGULACIÓN PRIVADA, NECESITAMOS PARA UNA LIBRE COMPETENCIA EN EL ACCESO A LOS BIENES Y SERVICIOS PÚBLICOS.
La norma enumera mecanismos e instrumentos en aras de promover la integridad pública para la implementación del control interno y la promoción de acciones de prevención y lucha contra la corrupción; precisando que se trata de un listado no limitativo. Estos mecanismos son (I) códigos y cartas de buena conducta administrativa; (II) mecanismos de seguimiento de integridad pública; (III) programa de integridad; (IV) lineamientos para la elaboración de informes de rendición de cuentas; (V) registro de gestión de intereses; (VI) guía para el manejo de intereses; (VII) lineamientos para la gestión de conflictos de intereses; (VIII) declaración jurada de intereses; (IX) mecanismos de reporte de denuncias; y (X) otros que persigan fines sustentados en la ética.
Se impone a las entidades públicas la obligación de remitir anualmente a la PCM informes de avance de la implementación de estos mecanismos e instrumentos. Así, la PCM, mediante la citada secretaría y en coordinación con la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción, evaluará los avances y propondrá medidas que permitan fortalecer la actuación de la administración pública en materia de integridad y lucha contra la corrupción.
Plan nacional
El 26 de abril del 2018 se publicó el Plan Nacional de Integridad y Lucha contra la Corrupción 2018-2021, aprobado mediante el Decreto Supremo Nº 044-2018-PCM, para contar con un instrumento que establezca las acciones priorizadas que sobre la materia se deben emprender para prevenir y combatir la corrupción, e impulsar la integridad pública.
El plan ha tomado como referentes bases: (I) el Informe de la Comisión Presidencial de Integridad. Detener la corrupción, la gran batalla de este tiempo, de diciembre de 2016; (II) el Estudio de la OCDE sobre Integridad en el Perú. Reforzar la integridad del sector público para un crecimiento incluyente, de 2017; (III) 100 acciones propuestas por el Fiscal de la Nación para forjar un país sin corrupción, de junio de 2017; y (IV) el Compromiso de Lima de la Cumbre de las Américas.
Se establecen dos líneas de acción prioritarias para el desarrollo de esta nueva estrategia de integridad y de lucha contra la corrupción. La primera propone acciones dirigidas a propiciar el conocimiento y la comprensión de la realidad local, y promueve la articulación de los mecanismos de control y supervisión permanente que se desarrollan al interior del país. La segunda es la prevención, en el entendido de que toda política y estrategia anticorrupción debe tener una mirada complementaria respecto a las acciones de prevención y sanción.
Sobre ello se erigen los dos ámbitos de alcance del plan: (I) implementación de medidas de alcance nacional orientadas a lograr un nivel de institucionalidad que asegure de modo global en el país prevenir y combatir la corrupción de manera eficiente; e (II) implementación de modelos de prevención, filtros en los procesos propios de la actividad que realizan, políticas orientadas a garantizar la transparencia y rendición de cuentas, así como mecanismos de control y supervisión, que deberán adoptar sin distinción todas las entidades públicas, privadas, empresas, ciudadanía y colectivos sociales.
Como clara manifestación del compliance gubernamental, la norma establece el deber de las entidades públicas de implementar herramientas que incorporen la integridad pública en la gestión, mediante la educación y la promoción de valores, y el aseguramiento de mecanismos de investigación y sanción de la corrupción por medio del establecimiento de modelos de integridad. Por ello en el Capítulo IV del Plan Nacional: Estrategia de implementación, se precisan lineamientos para facilitar el desarrollo uniforme de dichos mecanismos.
Se precisa que, en aras de garantizar una respuesta efectiva y oportuna en la lucha contra la corrupción, se requiere consolidar un nivel eficaz de articulación y coordinación entre las entidades que conforman la cadena de valor de la administración de justicia penal contra la corrupción. Para estos fines se especifica que la cadena de valor la conforman “no solo los actores que tienen un mandato directo y que cumplen un papel indispensable en el proceso penal, como son la Policía Nacional, el Ministerio Público (papel de investigación del delito) y el Poder Judicial (papel de sanción), sino también la conforman las entidades que tienen a su cargo tareas específicas en la prevención y detección de la corrupción (como la Contraloría General de la República), así como aquellas entidades que sin tener una actuación directa en el proceso penal, su labor resulta indispensable para garantizar el éxito o el fracaso de la tarea de investigación y sanción de la corrupción”.
Así, el plan nacional se plantea un modelo de integridad cuyo desarrollo se adecuaría a estándares y buenas prácticas internacionales [1], a efectos de facilitar a las entidades públicas la implementación de una estructura de prevención de la corrupción.
En este modelo se han incorporado componentes, subcomponentes, alcances conceptuales, referencias normativas y acciones sugeridas. Los componentes son: (I) compromiso de la Alta Dirección; (II) gestión de riesgos; (III) políticas de integridad; (IV) transparencia, datos abiertos y rendición de cuentas; (V) controles interno, externo y auditoría; (VI) comunicación y capacitación; (VII) canal de denuncias; (VII) supervisión y monitoreo del modelo de integridad; y (IX) encargado del modelo de integridad.
[1] En el decreto supremo, se citan los siguientes documentos: (i) Recomendaciones del Consejo de la OCDE sobre integridad pública, (ii) High Level Principles on Organizing Against Corruption del G-20 LEADERS DECLARATION; y (iii) NTP 37001. Sistema de gestión antisoborno. Requisitos con orientación para su uso.
