Plebiscito y referéndum

RAÚL CHANAMÉ ORBE

Constitucionalista. Miembro del Jurado Nacional de Elecciones (JNE). Exdecano del Colegio de Abogados de Lima (CAL).

El plebiscito y el referéndum son dos mecanismos de la democracia directa que han evolucionado en el derecho marcando los procesos políticos en nuestro país.

En Roma hay diferencias históricas entre el plebiscito y el referéndum. En el primero solo participaban los plebeyos –que eran la mayoría– sobre algo de su interés social; y, en el referéndum lo hacían todos, incluyendo a los patricios –que eran la élite– en decisiones que comprometían al conjunto del Estado. El significado para el plebiscito es “lo que la plebe resuelve”; para el referéndum “lo que debe ser consultado”.

Tras la Revolución francesa, en busca de radicalizar la democracia, los jacobinos lo incorporaron al orden constitucional, institución que utilizó con la mayor astucia Napoleón Bonaparte para legitimizar sus mayores actos de gobierno. En el Perú, Simón Bolívar lo aplicó por primera vez para ratificar la Constitución de 1826, luego el presidente Guillermo Billinghurst lo usó para reformar la Constitución de 1860, iniciativa que le costó su derrocamiento por parte del Congreso en 1914. Un lustro después, Augusto B. Leguía sometió a plebiscito los cambios constitucionales de la Carta de 1919; en el diferendo con Chile se propuso un plebiscito a los vecinos de Tacna y Arica para decidir a qué país deseaban pertenecer, por el clima de violencia la consulta se frustró; en 1939, el presidente Óscar R. Benavides sometió a plebiscito un conjunto de reformas a la Constitución de 1933, la consulta carente de garantías fue ganada por el gobernante de facto; posteriormente, el gobierno de José Luis Bustamante y Rivero derogó estas reformas amañadas. Paradójicamente, ante la grave crisis parlamentaria el gobierno de Bustamante se vio ante el dilema de convocar a un plebiscito o una constituyente para resolver el impasse, optando por lo segundo, este fue uno de los pretextos del golpe militar de Odría, en 1948.

El Constituyente de 1979, tras once años de gobierno militar, obvió el plebiscito o el referéndum para fortalecer la democracia representativa; el Constituyente de 1993, tras doce años de una democracia representativa en acecho, optó por reforzarlo con los mecanismos de la democracia directa. Su autor, Carlos Torres y Torres Lara, tomó el aporte académico de Francisco Miró Quesada Rada, incorporando la iniciativa legislativa ciudadana, la revocatoria de autoridades, la remoción de funcionarios, la rendición de cuentas y el referéndum, que marca un nuevo hito en el derecho electoral peruano.

HOY ASISTIMOS A LAS MÁS VARIADAS CONSULTAS, EN EUROPA: EL DESCONCERTANTE REFERÉNDUM DEL BREXIT EN INGLATERRA, EL FALLIDO REFERÉNDUM DE SOBERANÍA CATALÁN EN ESPAÑA O LA CONSULTA CONTRA EL MATRIMONIO HOMOSEXUAL QUE POR POCA ASISTENCIA FUE DECLARADO NULO EN RUMANIA.

Lo que debe ser consultado

Montesquieu quedó impresionado con la práctica del referéndum en Suiza, lo consideró bueno en las ciudades pequeñas, impracticable en los grandes países. No obstante, tras la Primera Guerra Mundial, varias democracias modernas lo incorporaron en sus constituciones: Alemania (1919), Austria (1920) y España (1931). Tras la Guerra Fría, América Latina incorporó el referéndum a sus textos constitucionales: Brasil (1988), Colombia (1991), Paraguay (1992), Perú (1993) y Argentina (1994), que serían seguidos por Venezuela, Bolivia y Ecuador.

La Constitución peruana (1993) lo reconoce como derecho fundamental (artículo 2 inciso 17) y el artículo 31 lo establece como uno de los mecanismos ciudadanos de la democracia directa. El artículo 32 señala las habilitaciones para el referéndum: 1) Reforma total o parcial de la Constitución. 2) La aprobación de normas con rango de ley. 3) Ordenanzas municipales. 4) Las materias relativas a descentralización; por otro lado, no está permitido el referéndum para: 1) La supresión o disminución de los derechos de las personas. 2) Las normas tributarias. 3) La normas presupuestales. 4) Los tratados internacionales en vigor. En ningún caso se podría someter a referéndum algún derecho fundamental vigente, como por ejemplo el derecho a la vida.

En nuestro caso hemos tenido experiencias de consultas previas, como el referéndum constituyente (1993), el referéndum demarcatorio para aprobar una mancomunidad de regiones, que fue denegado (2005), y el referéndum para devolver los aportes del Fondo Nacional de Vivienda, que resultó aprobado (2008). Hoy asistimos a un referéndum de reforma parcial de la Carta Magna (2018).

Por sus efectos, el referéndum puede ser: I) Aprobatorio. II) Desaprobatorio. III) Válido. IV) Nulo. Para ser aprobado se requiere que más del 50% más 1 de los votos sean por el Sí del total de votos válidamente emitidos (Sí + No).

Las constituciones han reavivado indistintamente el referéndum o el plebiscito. En Italia se pasó de la monarquía a la república con la consulta ciudadana de 1947; en Francia se transformó la IV República por la V República mediante el voto popular; y, en España, la transición política se zanjó por medio del referéndum constituyente de 1978. En América Latina, la transición política se hizo con nuevos hitos: Ecuador sometió a referéndum su nueva Constitución (1978); Chile ratificó su Carta Política en plebiscito (1980) y se intentó reformarla (1989), no obstante, se impuso el No a la prolongación del gobierno dictatorial.

Hoy asistimos a las más variadas consultas. En Europa: el desconcertante referéndum del Brexit en Inglaterra, el fallido referéndum de soberanía catalán en España o la consulta contra el matrimonio homosexual que por poca asistencia fue declarado nulo en Rumania. En América Latina, el referéndum aprobado contra las corridas de toros en Quito; el plebiscito que planteó en Colombia el presidente Santos para legitimar los acuerdos de paz con las FARC o la próxima aprobación de la Carta Magna de la Ciudad de México.◗